עמוד הבית > מדינת ישראל > כלכלה
ישראל. משרד החינוך. שרות הפרסומים. מרכז ההסברה



תקציר
על התערבות הממשלה בתעשייה - על החוק לעידוד השקעות הון, על הסיוע למחקר ולפיתוח תעשייתי, על מדיניות החשיפה של תוצרת הארץ ליבוא מחו"ל ועל השפעת פיזור האוכלוסייה על התעשייה.



תמורות מבניות בתעשייה הישראלית : עידוד ממשלתי
מחבר: משה פלבר


בבואה להתערב בנעשה בתעשייה בישראל עמדו בפני הממשלה כמה אפשרויות. אחת היתה להקים ולנהל חברות תעשייתיות בעצמה, אחרת - לנקוט בצעדי מדיניות ייחודיים לפתרון בעיות. דרך שלישית היא להשתמש בכלים קיימים (מיסוי, הסכמים בינלאומיים) כדי להטות את הכף לטובת התעשייה ורביעית – לחוקק חוקים שעניינם עידוד התעשייה. התערבות הממשלה בדרך של בעלות על מפעלים הצטמצמה בעשור האחרון מסיבות עקרוניות. למרות זאת, בסוף 1994 עדיין נותרו בשליטת הממשלה קרוב ל- 16% מהתוצר התעשייתי, ביניהם מפעלי ענק במונחים ישראליים כמו התעשייה האווירית, תע"ש, רפאל, כימיקלים לישראל ומספנות ישראל. רוב מפעלים אלה נתונים במשבר, ופריונם ורווחיותם נמוכים ביותר או שליליים.

התערבות הממשלה בפעילות הסקטור העסקי מוסברת בטענה, שיש בכך כדי להגדיל את רמת ההשקעות בעסקים. זאת, הואיל ויש להבדיל בין תועלת נמוכה הנובעת מן ההשקעה לייזם הבודד (עקב הסיכון הגבוה) לבין התועלת הגבוהה יותר הצומחת מן ההשקעה למשק כולו, או ההשקעה במחקר ובפיתוח שיש בה יתרונות רבים למשק כולו, מעבר לתועלת שמפיק המפעל המבצע אותם.

בין שנות ה- 60 לשנות ה- 80 התרכזה הממשלה בעיקר בעידוד השקעות ויצוא בארבעה תחומים: סבסוד ישיר של השקעות במבנים ובציוד, הגנה על הייצור המקומי מפני יבוא מתחרה, מתן תמריצי יצוא שונים וסיוע למחקר ולפיתוח. מחקרים שונים מראים שבפועל פגעה, כנראה, מדיניות זו בצמיחה. שיטות הסיוע שנקטה הממשלה יצרו עיוותים והיו כרוכות באפליות ובהעדפות שפגעו ביעילות הייצור. קרוב לוודאי שללא אמצעים אלה היתה הצמיחה מהירה יותר.

החוק לעידוד השקעות הון תוקן לראשונה ב- 1959 ומטרתו להפנות את עיקר העידוד הממשלתי שניתן לתעשייה באמצעות סבסוד האשראי. הסבסוד ניתן בדרכים כמו הוזלת הריבית וויתור על ההצמדה של החזר הקרן, במסגרת הלוואת פיתוח שנתנה הממשלה למשקיע. גם אורך תקופת ההלוואה, לכן גם פריסת תשלומי הפירעון, היו מעבר למקובל בשוק החופשי. הודות להאצת קצב האינפלציה אף שולמה, במרבית השנים, ריבית ריאלית שלילית. מאז 1979 הוצמדו הלוואות פיתוח אלה במלואן למדד המחירים, והסובסידיה הגלומה בהן נותרה רק בריבית הנמוכה מזו של השוק החופשי ובאורך תקופת ההחזר. סיוע נוסף היה טמון בהסכמה להכיר בחישוב מואץ של הפחת כדי להגדיל את רישומי הוצאות המפעל ולהקטין בכך את הכנסותיו לצורכי חישוב מס הכנסה. כן ניתנו הנחות שונות בתשלומי מס ההכנסה בשנות הרווח הראשונות של המפעל.

ב- 1968 גדל העידוד הממשלתי עם הוספת מענקים לסיוע ברכישת נכסים וציוד במפעלים. מענקים אלה נעו מ- 35% מכלל ההשקעה באזורי פיתוח א' הרחוקים ביותר ממרכז הפעילות הכלכלית בארץ, ל- 5% באזורי פיתוח ג' הקרובים ביותר למרכז. סיוע ממשלתי זה ניתן למפעלים מאושרים, שהיו זכאים עד 1978, מועד בו בוטלה הבחנה זו, רק להלוואות מוגבלות יותר ולא למענקים. במרוצת השנים חלו לא מעט שיבושים ביישום ההטבות. אירע שמפעל במרכז זכה בתמיכה כאילו היה באזור פיתוח. גם נסיונות להגדיר מחדש את האזורים לא עלו יפה בשל לחצם של אינטרסנטים.

סיוע למחקר ולפיתוח תעשייתי אותו נותנת לשכת המדען הראשי במשרד התעשייה והמסחר, הוא צורה נוספת של עידוד ממשלתי. סיוע זה הגיע עד לשיעור של מחצית מהוצאות המפעל למחקר ולפיתוח. מטבע הדברים, לא כל העוסקים בפעילות זו פנו מייד למשרד התעשייה, אלא בעיקר מפעלים גדולים, שאף עסקו במחקר ובפיתוח בהיקף ניכר יותר. בפועל גרמה האינפלציה המהירה לשחיקה של ערך הסיוע שהועבר למפעלים עד כרבע בלבד, במקום מחצית, מן ההוצאה. עם זאת, במרוצת השנים תוגברה שיטת עידוד זו, והתקציב לכך בלשכת המדען הראשי של משרד התעשייה והמסחר עלה מ- 2 מיליון דולר ב- 1970 לממוצע של 40 מיליון דולר בראשית שנות ה- 80 והגיע ל- 85 מיליון דולר ב- 1986.

בעשור האחרון תוקנו גם כמה מהליקויים במערכת הסיוע למחקר ולפיתוח. הסכום שהקציבה הממשלה לנושא הוכפל פי 3, הורחב בסיס הזכאים לסיוע והופסקה אפלייתם של מפעלים מתחילים. התמיכות למחקר ולפיתוח באמצעות המדען הראשי של משרד התעשייה גדלו ליותר מ- 110 מיליון דולר בשנת 1990 ול- 300 מיליון דולר בשנת 1995. סכום אחרון זה שולם לכאלף חברות, מתוכן כרבע חברות מתחילות במעמד של פרוייקטים שרק הוחל בנסיון לייצרם ולשווקם. ההשקעה במחקר ובפיתוח גם הוכרה במלואה כהוצאה מבחינת ההתחשבנות עם מס ההכנסה. אך עידוד זה היה שולי בלבד, הואיל ומרבית ההשקעה התבטאה בהוצאות לשכר, שהוכרו ממילא כהוצאות לצורכי מס.

לפי חישובים שונים, עלה חלקו של הסיוע הממשלתי להשקעות בתעשייה מ- 3% מסך כל ההשקעה בענף (כולל, כמובן, אותן השקעות שלא זכו כלל בתמיכה) לפני המיתון, ל- 6% אחריו, ל- 11% ב- 1970, ל- 20% ב- 1973 ולממוצע שנתי של כ- 35% במחצית השנייה של שנות ה- 70. מאז נמצא שיעור זה בירידה. הסיוע הממשלתי הנדיב איפשר למפעלים רבים לרכוש ציוד ומבנים במחיר שהיה, לא פעם, אך מחצית מערכם הריאלי למשק. מובן כי בעידוד ממשלתי כה מסיבי יש להסביר חלק ניכר מצמיחת התעשייה הישראלית.

מדיניות החשיפה של תוצרת הארץ ליבוא מתחרה מקשה על התעשיינים אך מאלצת אותם להתייעל. תחילה היה איסור מינהלי (בעשור הראשון למדינה) לייבא תוצרת זהה לתוצרת שייצר מפעל קיים בארץ. לאחר מכן, בשנות ה- 50, הוחלף האיסור במכסים גבוהים, שהגנו על התוצרת המקומית. במשך הזמן הבינו קברניטי המשק שבהגנה זו על הייצור המקומי הם מונעים את התייעלותו, שכן אין לו תמריץ לשפר איכות ולהוריד מחירים. כך הוחל, באמצע שנות ה- 60, חרף מחאות התעשיינים הבודדים והתאחדות התעשיינים, בהורדת מכסים, שחשפה את הייצור המקומי לתחרות עם יבוא ואילצה אותו להשתפר ולהתייעל. ואכן, יעילות הייצור של התעשייה ליצוא - המתחרה בשווקים בינלאומיים - גבוהה בדרך כלל מזו של הייצור לשוק המקומי. כפועל יוצא, הגבירה חשיפת התעשייה ליבוא מתחרה גם את יעילותו של הייצור לשווקים המקומיים.

אף שתהליך החשיפה של הייצור המקומי ליבוא מחו"ל החל ב- 1962, הרי ב- 1965 התחרו רק כ- 10% מן היבוא בשוק המקומי. ב- 1975 נחתם הסכם הסחר החופשי עם השוק האירופי המשותף, וב- 1977 הונהגה בישראל ליברליזציה מקיפה ושיעור היבוא המתחרה עלה ל- 24%. בתחילת שנות ה- 80 חלה נסיגה בתהליך החשיפה, שהתבטאה בחיזוק ההגנה על הייצור המקומי ובהרחבה משמעותית של רשימת המוצרים שיובאו מ"שאר העולםיי, אותן ארצות עימן אין לישראל הסכמים ושלכן חויבו ברישוי יבוא. כתוצאה מכך התהפכה מגמת העלייה בתחרותיות ושיעור היבוא המתחרה ירד ל- 21%. מאז 1985, עם הנהגת מדיניות הייצוב ועם החתימה על הסכם הסחר החופשי עם ארה"ב, עלה בהדרגה חלקו של היבוא המתחרה ל- 27% ב- 1992.

שינוי מרחיק לכת במדיניות ההגנה התבצע ב- 1991, כאשר בוטלו כל ההגבלות הכמותיות (או הומרו ברישוי אוטומטי) ובמקומן הועלו שיעורי המכס על יבוא מתחרה מ"שאר העולם". המכס ההתחלתי לא היה אמור לעלות על 75%, ותוכנן להפחיתו בהדרגה במשך 5 שנים. אולם לגבי מוצרים "רגישים" (בענפי הטקסטיל, ההלבשה, העץ והנייר) שמחירי היבוא שלהם מ"שאר העולם" נמוכים בהרבה ממהירי
היבוא מארהייב ומאירופה, ניתנה הגנה גבוהה יותר של מכס קצוב (עד כדי 110% מהמחיר האירופי). על חלק מהפריטים נשארה, איפוא, הגנה מוחלטת גם לאחר 1991. זאת ועוד, עד עתה נותרו מגבלות מינהליות רבות, במיוחד באמצעות תקינה וצורך באישורים ממשלתיים, המונעים יבוא של מוצרים שונים.

פיזור האוכלוסיה היה יעד של מדיניות חברתית ובטחונית של הממשלה, שהפעלת החוק לעידוד השקעות הון שימשה מכשיר לביצועה. נטיית העולים ארצה להצטופף סמוך לחלק המרכזי של שפלת החוף, שהחלה עוד בראשית ימי ההתיישבות, לא נחלשה לאחר קום המדינה. הגבולות הפרוצים אחרי מלחמת העצמאות חייבו פיזור יישובים לאורכם. בין היישובים החקלאיים הוקמו גם מרכזים עירוניים - ערי פיתוח - שלחיזוקם נדרשה פעילות תעשייתית.

סעיפי החוק לעידוד השקעות הון, שהבטיחו סיוע רב יותר לאזורי פיתוח נידחים יותר, תרמו רבות ליצירת מקומות תעסוקה באזורים אלה. כך, עלה מספרם של המועסקים בתעשייה באזורי הפיתוח ביותר מפי 14 ב- 40 השנים האחרונות: מ- 7,200 ב- 1955, ל- 43 אלף ב- 1970, ל- 70 אלף ב- 1980, ל- 84 אלף ב- 1990 ול- 104 אלף בשנת 1994. יתירה מזו, בעוד שב- 1955 היו עובדי התעשייה באזורי הפיתוח רק 7.8% מכלל המועסקים בתעשייה בישראל, עלה שיעור זה ל- 19.8% ב- 1970, ל- 26% בשנת 1980 ול- 28% ב- 1994. חלקם של המועסקים בתעשייה באזורי הפיתוח מכלל המועסקים שם עלה מ- 21% בשנות ה- 60, ל- 25% בשנות ה- 80 ול- 34% בשנים האחרונות. במרוצת שנים אלה גדל מספר תושבי ערי הפיתוח מ- 32% ל- 42% מכלל אוכלוסיית המדינה.

לא ברור אם העידוד המוגבר להשקעות באזורי פיתוח היה האמצעי היעיל והזול ביותר להשגת פיזור האוכלוסיה. ייתכן שניתן היה להשיג תוצאות מרשימות עוד יותר בתחומי התוצר, היצוא והתעסוקה התעשייתיים, אילו הוקצה הסיוע הממשלתי לתעשייה ליעדים ספציפיים, ועל פי שיקולים וקריטריונים שונים.

למעשה התפתחו, לעיתים, האירועים בסתירה מוחלטת לכוונה לחזק ולעודד את אוכלוסיית ערי הפיתוח בעזרת החוק. כך, למשל, היו ההשקעות בתעשייה באזורי הפיתוח יותר עתירות הון (דהיינו, היחס בין גודל ההון לבין כל מועסק היה גבוה בהן יותר) מאשר במרכז הארץ הואיל והחוק סיבסד את ההון, בעוד שעל עבודה הוטלו מיסים ששילמו המעסיקים והעובדים כאחד. העדפה זו של ההון הפוכה לכוונה להרחיב את התעסוקה ולהגדיל את האוכלוסיה באזורי הפיתוח. אזורי הפיתוח, שהיו משופעים בכוח אדם בלתי מקצועי, פיתו תעשיינים להפנותו לענפים שנזקקו לכוח אדם כזה - כמו הטקסטיל והמזון. כך נוצר מעגל קסמים של מפעלים עתירי הון, המושכים אליהם עובדים פחות מקצועיים ועובדים אלה מושכים מפעלים עתירי הון. מגמה זו הורידה את השכר ורמת החיים בעיירות הפיתוח, בניגוד לכוונת הממשלה. אף על פי כן, מצביעים הנתונים על עלייה, הן בשיעור התושבים באזורי הפיתוח מכלל אוכלוסיית ישראל, הן בשיעור המועסקים בתעשייה מקרבם והן ברמת החיים (קצב גידול הצריכה הפרטית לנפש) של יושביהם.

לפריטים אחרים מתוך פרק "תמורות מבניות בתעשייה הישראלית":
תמורות מבניות בתעשייה הישראלית: עליית משקלים של הענפים המתקדמים
תמורות מבניות בתעשייה הישראלית: ההוצאות השוטפות למחקר ולפיתוח בתעשייה
תמורות מבניות בתעשייה הישראלית: היצוא התעשייתי
תמורות מבניות בתעשייה הישראלית: תוצר, תעסוקה והון
תמורות מבניות בתעשייה הישראלית: עידוד ממשלתי

לאתר של משרד ההסברה הישראלי:
www.education.gov.il/hasbara

ביבליוגרפיה:
כותר: תמורות מבניות בתעשייה הישראלית : עידוד ממשלתי
שם  הספר: התעשייה בישראל
מחבר: פלבר, משה
תאריך: 1996
הוצאה לאור: ישראל. משרד החינוך. שרות הפרסומים. מרכז ההסברה
הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית