עמוד הבית > ישראל (חדש) > שלטון וממשל > דמוקרטיה ישראליתעמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > דמוקרטיה > עקרונות הדמוקרטיה > זכויות אדם ואזרח
פרלמנט



תקציר
אזרחות היא אחד המושגים החשובים ביותר בפוליטיקה והיא משקפת את הקשר החזק ביותר בין אדם לבין מדינה. המאמר מתייחס לדיון הציבורי בישראל בנוגע לאפשרות לשלול את אזרחותו של אדם על רקע הפרת אמונים למדינה.



שלילת אזרחות על רקע הפרת אמונים למדינה


אזרחות היא אחד המושגים החשובים ביותר בפוליטיקה הלאומית והבין-לאומית של העולם המודרני, והיא משקפת את הקשר החזק ביותר בין אדם לבין מדינה. קשר זה מתבטא בכך שהאזרח זכאי למלוא הזכויות שהמדינה מעניקה לו, ומחויב במלוא החובות שהיא מטילה עליו. אחת מן החובות החשובות ביותר היא חובת הנאמנות של אזרח למדינתו ועל רקע זה עלתה לאחרונה יזמתו של שר הפנים לשלול את אזרחותם של שני ערבים ישראלים ואת מעמד תושב הקבע של אדם נוסף. היזמה להתחיל בהליך שלילת האזרחות התקבלה על בסיס מידע שהוצג בפני שר הפנים על-ידי גורמי הביטחון, שלפיו השתתפו השלושה בביצוע עבֵרות ביטחון חמורות ולפיכך הפרו אמונים למדינת ישראל.

הסמכות המנהלית של שר הפנים לשלול אזרחות מצוינת מפורשות בחוק האזרחות, התשי"ב-1952. סעיף 11(ב) לחוק קובע כי "שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל". יש לציין כי בחוק המקורי סעיף זה לא נכלל, ולא צוינה בו כל אפשרות לבטל אזרחות של אדם. רק לאחר תיקונו של החוק ב-1980 התווספה הסמכות המצוינת בסעיף 11(ב). לשון החוק תמציתית ואינה תוחמת גבולות לסמכות זו - הפעלתה אינה מותנית בהרשעה בעברה פלילית על-ידי בית המשפט.

דא עקא, למרות בקשות שונות שהוגשו לשר הפנים במהלך השנים לשלילת אזרחות - מאזרחים ערבים שהיו במגע עם אש"ף, מאורי אבנרי שנפגש עם ערפאת במהלך מלחמת לבנון - נמנעו שרי פנים משימוש בסמכות זו, מתוך הכרה כי זוהי סמכות קיצונית ודרסטית (במהלך 2001 הגיש ח"כ אמנון רובינשטיין הצעה לתיקון חוק האזרחות כך שאזרחות תישלל רק בהליך שיפוטי ולא בהחלטה מִנהלית. הצעת החוק לא התקבלה והוסרה מסדר היום). דוגמה לזהירות המופלגת אשר בה נקטו שרי פנים משימוש בסמכות זו ניתנה בעניין יגאל עמיר:

ב-1996 הוגשה בקשה לשר הפנים לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר, רוצחו של ראש הממשלה רבין, היות ובמעשהו יש משום הפרת אמונים למדינת ישראל. משסירב שר הפנים לבקשה, הוגשה עתירה לבית המשפט העליון. בפסק הדין שניתן בנושא קיבל השופט זמיר את עמדת שר הפנים, לפיה האזרחות היא זכות יסוד ועל כל רשות מנהלית להימנע מפגיעה בה אלא לתכלית ראויה. עוד הוסיף השופט כי הסמכות החוקית לביטול האזרחות מופקדת בידי השר ולא בידי בית המשפט, אשר תפקידו רק לברר האם החלטת השר לוקה בחוסר סבירות קיצונית. משלא נמצאו עדויות לחוסר סבירות כזה, נדחתה העתירה ואזרחותו של עמיר לא נשללה.

יזמתו הנוכחית של שר הפנים היא אפוא המקרה הראשון שבו נעשה שימוש בסמכות החריגה של שלילת האזרחות. התומכים בצעד טוענים שלמרות שמדובר במקרה תקדימי, המצב הביטחוני שמדינת ישראל נמצאת בו מצדיק נקיטת צעדים על-ידי דמוקרטיה המגנה על עצמה.

לעומת זאת, המתנגדים למהלך גורסים שאם עשה אזרח מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינה, יש למצות עִמו את הדין ולהטיל עליו עונש בהתאם לכללי המשפט ההוגן. יש פגם בכך ששר הפנים מטיל סנקציה חריפה כל כך עוד בטרם הוכחה אשמתו של הנאשם. בזאת נשללת מהאנשים לא רק אזרחותם אלא גם זכותם הבסיסית למשפט צדק. טענה ברוח דומה היא שהמצב הנוכחי, שבו הסמכות לשלול את אזרחותו של אזרח המדינה מופקדת בידי פוליטיקאי, הוא לא-רצוי. שלילת אזרחות צריכה להיות אפשרית, אך בתור ענישה בידי מערכת המשפט ולא כצעד מנהלי של הרשות המבצעת. הפקדת ההחלטה על שלילת אזרחות בידי בית המשפט נחוצה במיוחד לאור העובדה שלשון החוק עמומה, ולא ברור לחלוטין אילו מעשים נופלים בגדר הפרת אמונים למדינה.

התנגדות נוספת ליזמה עולה על רקע פגיעתה ואי-התאמתה לחוק הבין-לאומי ולאמנות שישראל חתומה עליהן. במשפט הבין-לאומי מקובלת ההנחה שאזרחות היא זכות יסוד, והיא מוזכרת בכמה מסמכים חשובים.

סעיף 15 להכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם (1948) קובע שלכל אדם הזכות לאזרחות, וכי לא תישלל מאיש באופן שרירותי האזרחות שלו. באמנת האומות המאוחדות מ-1961 שעסקה בצמצום תופעת האנשים ללא מעמד אזרחי ועליה חתומה ישראל (Convention on the Reduction of Statelessness), מוזכר בסעיף 8 שמדינה לא תשלול מאדם את אזרחותו אם שלילה כזאת תותיר אותו חסר אזרחות.

בדוח השני שלה לאו"ם (מ- 1998 ) על יישום האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות (CCPR) אף ציינה מדינת ישראל כי סעיף 11(ב) לחוק האזרחות הוא בגדר אות מתה, וכי בפועל שלילת אזרחות על רקע של הפרת אמונים למדינה מעולם לא בוצעה.

מדינות רבות קבעו את האזרחות כזכות חוקתית, ושלילת אזרחות על רקע של הפרת האמון במדינה אינה קיימת במדינה דמוקרטית כלשהי. במשפט שנערך בשנות החמישים בבקשה לשלול את אזרחותו של חייל אמריקני שהורשע בעריקה בזמן מלחמה, קבע נשיא בית המשפט העליון Warren: "אזרחות היא לא רשיון אשר תוקפו פג בשל התנהגות לא-הולמת. . . שלילת אזרחות אסור לה שתהיה כלי נשק שהממשלה יכולה לעשות בו שימוש כדי לבטא את אי שביעות רצונה ממעשיו של אזרח, ראויים לגינוי ככל שיהיו. . ."

הדבר שונה מעט לגבי אנשים שרק לאחר התאזרחותם התברר בדיעבד כי עשו מעשים שהיה בהם מן ההצדקה שלא להעניק להם אזרחות מלכתחילה. על רקע זה נשללו אזרחויות של רבים בארצות הברית ובקנדה שהתגלה כי היה להם רקע נאצי שהסתירו אותו בתהליך קבלת האזרחות שלהם. אולם גם במקרים אלה לא מצוינת "הפרת אמונים" כעילה לשלילת אזרחות, ובכל מקרה ההחלטה נתונה בידי בית המשפט בלבד, ולא בידי הדרג הפוליטי.

הכתוב מבוסס על:

  • בג"צ 2757/96, הילה אלראי נ’ שר הפנים ו2- אח’, פ"ד נ(2), 18.
  • סגל, זאב, "לא נדרש משפט לשלילת אזרחות," הארץ, 6.8.2002, עמ’ א2.
  • Safran, W., "Citizenship and Nationality in Democratic Systems: Approaches to Defining and Acquiring Membership in the Political Community," International Political Sc

ביבליוגרפיה:
כותר: שלילת אזרחות על רקע הפרת אמונים למדינה
תאריך: אוקטובר 2002 , גליון 37
שם כתב העת: פרלמנט
הוצאה לאור: המכון הישראלי לדמוקרטיה
הערות: 1. עורכת: ד"ר דנה בלאנדר (החל משנת 2006).
הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית