הצורך בהגדרת תופעת הטרור מחבר: ד"ר בועז גנור

חזרה3

סוגיות של הגדרה ומישוג הינן בדרך כלל תיאורטיות גרידא והן נועדו לאפשר לחוקר להציב בסיס מוגדר, קבוע, ומוסכם, למחקר אותו הוא עומד לערוך. אולם, בכל הנוגע לתופעת הטרור, סוגיית ההגדרה הינה נדבך בסיסי וראשון במעלה להתמודדות עם הטרור. נדבך אשר עליו צריך להבנות מערך בינלאומי של שיתוף פעולה נגד הטרור.

הטרור המודרני כיום תלוי יותר ויותר בתמיכתן של מדינות. במקרים מסוימים ארגוני הטרור משמשים אמצעי למימוש האינטרסים של מדינות תומכות טרור ובמקרים אחרים פעילותם מותנית בסיוע מגוון שהם מקבלים ממדינות אלה בתחום הכלכלי, הצבאי, והמבצעי. תלותם של ארגונים אחדים בחסותן של מדינות הינן כה גדולה עד שהם פועלים כ"מריונטות" של מדינות אלה -על פי החלטה, והכוונה של המדינות.¹ כיום כבר ברור כי לא ניתן להתמודד באפקטיביות עם תופעת הטרור בלא לקטוע את הקשר ההדוק בין ארגוני הטרור והמדינות התומכות בהם. ולא ניתן לקטוע קשר זה בלא להגיע להסכמה בינלאומית רחבה באשר להגדרת הטרור ומכאן להגדרת מדינות התומכות בטרור והצעדים שיש לנקוט כלפיהן. מסע ההתעוררות העולמי נגד הטרור שהחל במחצית שנות התשעים ואשר בא לידי ביטוי בועידות בינ"ל, דיונים איזוריים של מדינות, ועוד, אינו יכול לשאת פרי אופרטיבי כל עוד אין המדינות המשתתפות בפורומים אלה מסכימות ביניהן על הגדרת הטרור. בלא להסכים אל השאלה - "מהו טרור", לא ניתן להטיל אחריות על המדינות התומכות בטרור, לגבש צעדי התמודדות בינלאומיים עם תופעת הטרור ולהיאבק בטרוריסטים, אירגוני הטרור, ובעלי בריתם באופן אפקטיבי. בהיעדר הגדרת טרור לא ניתן לגבש אמנות בינלאומיות נגד הטרור ואם אמנות בינלאומיות המתייחסות בעקיפין לטרור כבר מתגבשות ונחתמות, הרי שלא ניתן לאכוף אותן וליישמן.

דוגמא בולטת לכך הינה סוגיית הסגרת טרוריסטים. מדינות רבות בעולם חתומות על אמנות הסגרה בילטראליות ומולטילטראיות בגין עבירות שונות. אמנות אלו בדרך כלל לא מתייחסות לעבירה של טרור באופן ספציפי אלא הן מונות פשעים פליליים רגילים שבגינם יש להסגיר את העבריין. בחלק ניכר מהאמנות הללו צויין במפורש כי כאשר הרקע לעבירה הינו רקע פוליטי לא חלה על המדינה הנדונה חובת הסגרה, והרי הרקע לטרור הינו תמיד רקע פוליטי. פתח זה איפשר למדינות רבות לחמוק מחובתן להסגיר טרוריסטים למרות שהן היו חתומות על אמנות שחייבו אותן לכאורה להסגירם. לא רק מדינות אירופה נמנעו בעבר מלהסגיר טרוריסטים תוך שימוש באמתלא של המניע הפוליטי. גם בארה"ב, למשל ביוני 1988, דחה שופט בברוקלין בקשה של תובע פדראלי להורות על הסגרתו לישראל של עבד אל עטא, (אזרח אמריקני, החשוד בהשתתפות בפיגוע שבוצע נגד אוטובוס בשטחים באפריל 1986 אשר במהלכו נהרגו 4 אנשים). השופט קבע כי פיגוע חבלני הוא "מעשה פוליטי", המסייע להשגת ה"יעדים הפוליטיים" של אש"ף, וכי הפעולה נעשתה במסגרת ההתקוממות בשטחים כדי לסייע למטרות הפוליטיות של אש"ף. "המתקוממים של היום בגדה במערבית עשויים להיות מחר שליטי הגדה". לטענתו של השופט מדובר ב"אשמה פוליטית", החורגת מסוג הפשעים ברי הגירוש במסגרת הסכם ההסגרה בין ישראל לארצות הברית.²

למעשה הצורך בהגדרת הטרור בא לידי ביטוי כמעט בכל רבדי ההתמודדות עם הטרור (ראה תרשים), כגון:

• פעילות חקיקה - קובץ חוקים ותקנות שנועדו להעניק לכוחות הבטחון כלים להתמודד עם הטרור. הצורך בהגדרת הטרור בתחום זה בא לידי ביטוי ברצון לחוקק חוקים שייוחדו לטרור, למשל יאסרו פעולות טרור וסיוע לפעולות טרור, כמו גם חוקים לקביעת עונשי מינימום לטרוריסטים.

• פעילות ענישה - בדומה לפעילות החקיקה, גם לשם ענישת טרוריסטים יש צורך בהגדרת הטרור, זאת כאשר יש כוונה להטיל עונשים ספציפיים בגין מעורבות בפעילות טרור, (כולל ענישת מבצעים וסייענים, החרמת כספים וציוד וכו').

בכל הנוגע לפעילות חקיקה וענישה יש להגדיר טרור כדי להבדיל בין פעילות זו לעברינות פלילית רגילה. למרות שבשני המקרים, טרור ופעילות פלילית, המעשה המבוצע עלול להיות זהה לחלוטין. הצורך בחקיקה ובענישה המבדילה את הטרור מעבריינות פלילית רגילה נובע מהסכנה הרבה הגלומה בטרור לחברה, לערכיה, לשלטון הנוהג, ולסדר הציבורי, (הרבה מעבר לסכנה הפשיעה הפלילית), בשל הפן הפוליטי של פעילות זו.

• פעילות בינלאומית משותפת - לשם הידוק קשרי שיתוף הפעולה בין מדינות העולם בכל הנוגע למאבק בטרור, ועל מנת להבטיח את האפקטיביות של הקשרים הללו, יש להגיע להגדרה בינלאומית לטרור, שיש עליה הסכמה רחבה ככל שניתן. צורך זה בא לידי ביטוי בעיקר בגיבוש ואישור אמנות בינ"ל נגד הטרור, אמנות האוסרות על ביצוע פעילות טרור, סיוע לפעילות שכזו, העברת כספים לארגון טרור, תמיכה של מדינות בארגוני טרור, קיום קשרי מסחר עם מדינות תומכות טרור, וכאמור - אמנות המחייבות הסגרת טרוריסטים.

• פעילות התקפית - במאבק נגד הטרור יש להבטיח כי היוזמה תהיה בידי המדינה הנאבקת בטרור. במקביל, יש לשאוף כי היכולת המבצעית של ארגון הטרור תצומצם ככל שניתן. לשם השגת יעדים אלה יש לקיים פעילות התקפית רציפה ושוטפת נגד ארגוני הטרור. מטבע הדברים מדינה הנמצאת במצב מגננה מול הטרור זוכה לאהדה, סימפטיה ולהזדהות מצד אומות העולם, אולם, מדינות היוצאות למתקפה נגד הטרור זוכות בדרך כלל לקיטונות של רותחין ולביקורת רבה. לשם הבטחת גיבוי בינלאומי למדינות הנאבקות בטרור ואולי אף לצורך פעילות התקפית משותפת, יש להגיע להגדרה בינלאומית מוסכמת ביחס למושג טרור.

• פעילות כלפי האוכלוסיה התומכת בטרור - ארגון הטרור נזקק ומסתייע במקרים רבים בגיבוי של אוכלוסיה אזרחית אוהדת ותומכת. אחד מהכלים האפקטיביים לצמצום פעילות הטרור הינה פגיעה ביכולתו של ארגון הטרור לקבל תמיכה, סיוע וגיבוי מאוכלוסיה זו. הגדרת טרור בינלאומית מוסכמת עשויה לסייע במשימה זו. כאשר פעילות הטרור שונה מצורות אחרות של אלימות, ויוסכם כי הטרור בכל מקרה אינו לגיטימי, ניתן יהיה לבוא בדרישות כלפי האוכלוסיה האזרחית להסיר את תמיכתה בטרוריסטים וללוות דרישה זו בצעדי ענישה ותיגמול מתאימים.

הגדרת הטרור תאפשר לקבוע כללי משחק חדשים בזירה הפנימית והבינלאומית. ארגון המעוניין להיאבק במדינה על מנת להשיג זכויות או מטרות שונות, יידרש לשקול האם הוא בוחר להשיג את מטרותיו בדרך הטרור ומסתכן באובדן הלגיטימיות שלו בעולם, ואולי אף בקרב האוכלוסיה התומכת בו, או שהוא בוחר בפעילות אחרת שאינה בלתי לגיטימית גם אם היא אלימה.

• פעילות הסברה - הגדרת הטרור אשר תייחד את הטרור מפעולות אלימות אחרות תאפשר לפתוח במסע הסברה בינלאומי שמטרתו לקעקע את הלגיטימיות של ארגון הטרור, לקצץ בתמיכה המוענקת לארגון, ולגבש חזית בינלאומית אחידה נגד ארגוני הטרור. לשם ערעור הלגיטימיות המוענקת לפעילות הטרור, (והנובעת בדרך כלל מנטייתן של אומות העולם להזדהות עם חלק ממטרותיהם של ארגוני הטרור), יש להבדיל בין פעילות טרור ופעילות גרילה, כשתי צורות של מאבק אלים המשקפות רמות שונות של חוסר לגיטימיות.

הגדרת הטרור אמורה אמנם לסייע במאבק בטרור במישורים רבים ושונים. הגדרה מוסכמת שתשמש בסיס אופרטיבי לפעילות נגד טרור, עשויה גם לגרום לארגון הטרור לשקול את מעשיו ולהתמודד עם השאלה - האם הוא מעוניין להמשיך ולבצע פיגועי טרור ולהסתכן באובדן לגיטימיות, בענישה חמורה וספציפית, במאמץ בינלאומי משותף נגדו (כולל פעילות התקפית), ובפגיעה במקורות האהדה, התמיכה והסיוע שלו, או שהארגון יבחר בפעילות אלטרנטיבית (גרילה למשל?) אשר לא תגרור אחריה עלויות שכאלה.

הצורך בהגדרת טרור בולט במיוחד לאור השימוש המגמתי שעושים גורמים שונים (ארגוני הטרור, המדינות התומכות בהם, ואף אנשי אקדמיה, פוליטיקאים, עיתונאים, וגורמים אחרים), במונחים רבים ושונים לצורך תיאור, הסבר וניתוח, תופעת הטרור. מבצעי פיגוע מסויים עשויים להיות מוגדרים באותו זמן על ידי גורמים שונים כ: טרוריסטים, אנשי גרילה, לוחמי שחרור, מהפכנים, ועוד, הכל על פי השקפת העולם של המגדיר והאינטרסים שלו. כך למשל דיווח ה-"FINANCIAL TIMES" בלונדון על התקפת הטרור הרצחנית של פעילי אבו נידאל בשדות התעופה ברומא ובוינה בדצמבר 1995, כאשר בעמודו הראשון עשה העיתון שימוש במושגים: "TERRORISTS" ו-"GUNMEN", ובעמוד השני, לצורך תיאור אותו אירוע נעזר העיתון במונח "GUERRILLAS". כך עשו גם ה-"GUARDIAN" ועיתונים אחרים בבריטניה.³ מקרה זה ממחיש את היות הדיווח התיקשורתי מוטה על ידי השקפת עולמו של העיתונאי המדווח על פעילות הטרור. ההגדרה "טרור" שמורה בדרך לפיגועים המבוצעים נגד אוכלוסיית הגורם המדווח בעוד שפיגועים המתרחשים במדינות זרות זוכים לעיתים קרובות להגדרות אחרות.

יתרה מכך, בשל העדר הגדרה ברורה ומוסכמת לטרור, נעשה לעיתים שימוש במונח "טרור" לצורך תיאור והסבר אירועים שאין להם ולא כלום עם תופעת הטרור, כגון: פעולות אלימות והטלת פחד שלא על רקע פוליטי, פעילות פלילית המבוצעת על רקע כלכלי , ועוד. השימוש במקרים אלה במונח טרור נועד להעניק לאירוע קונוטציה שלילית.

בעבר נעשו מספר נסיונות להגיע להגדרה בינלאומית למונח טרור. מעניין לציין כי בין המדינות שהיו פעילות בתחום החתירה להגדרה הטרור נמצאות מדינות הידועות בתמיכתן המובהקת בטרור - סוריה ולוב. כך באוגוסט 1987 כונסה ועידה של הליגה הערבית בדמשק במטרה לנסח הגדרה למושג טרור לשם הגשתה למושב עצרת הכללית של האו"ם. שר החוץ הסורי אמר בנאומו במושב הפתיחה של המפגש כי הקמת הוועדה הינה "נקודת מפנה חיונית בהגנת האומה הערבית, מפני ההסתערויות המרושעות האימפריאליסטיות - ציוניות".⁴ באוקטובר 1987 הציע שגריר לוב באו"ם (יושב ראש הועדה המשפטית) באופן רישמי בוועדה כי האו"ם ייזום כינוס של ועידה בינ"ל לטרור, שתעבוד תחת חסות הארגון לדיון בטרור ולהגדרתו מחדש של המונח "טרור".⁵ יוזמות אלה מלמדות על החשיבות שרואות המדינות התומכות בטרור בהגדרת הטרור, בניסיון להגיע להגדרה שתאפשר להן ולארגוני הטרור בעלי בריתם להסיר מעצמם אחריות ישירה לפיגועי הטרור ולחמוק מעונש.

בינואר 2001, במהלך דיוני ועדת אד- הוק של האו"ם בנושא טרור, הציגה הודו מסמך ובו נסיון לנסח הגדרה למונח טרור.⁶ בדיונים מאוחרים יותר של האו"ם שנערכו לאחר אירועי ה- 11 בספטמבר, הגדרה זו נדחתה. דוגמא זו ממחישה, אף היא, את הקושי להגיע להגדרה בינלאומית למונח טרור.

לשיטתם של המתנגדים להגדרה, המערכת הבינלאומית ובוודאי גורמי הביטחון יכולים להסתדר היטב גם ללא הגדרה מוסכמת לתופעת הטרור. הטרוריסטים לטענתם מבצעים למעשה פשעים פליליים רגילים – הם סוחטים, מציתים, רוצחים ומבצעים עבירות האסורות על פי קודקס החוקים הפלילי הרגיל. לפיכך, ניתן להביאם לדין בגין ביצוע עבירות אלה בלא להזדקק לעבירה המייחדת את תופעת הטרור. טענה זו נשמעת גם ביחס לחקיקה הבינלאומית. המגמה המקובלת בעשור האחרון בתחום זה גורסת כי ניתן להתמודד בהצלחה יתירה משפטית ונורמטיבת עם תופעת הטרור באמצעות חקיקה בינלאומית האוסרת על עבירות ספציפיות כגון: חטיפות מטוסים, הסטת כלי שייט מנתיבם ופירטיות ימית, פיצוץ מטעני חבלה, וכו'. מעשים אלה אסורים על אמנות בינלאומיות בלא שנוצר צורך להגדיר את הטרור. גם בתחום שיתוף הפעולה המודיעיני והצבאי הבינלאומי אין צורך להגיע להסכמה עקרונית באשר למונח טרור, משום שהשיח בין המדינות מתמקד בארגונים ובפעילים ספציפיים כך ניתן להתחמק מהמימד הפוליטי של ההגדרה.

מול אסכולה זו סוברים התומכים בצורך בהגדרה בינלאומית לטרור כי לא רק שניתן להגדיר טרור באובייקטיביות ולהסכים על מהות התופעה, אלא שבלא הגדרה שכזו לא ניתן לקיים מאבק בינלאומי אפקטיבי בטרור. לטענתה של אסכולה זו, התחומים הרבים של שיתוף הפעולה הבינלאומי שאינם בהכרח קשורים לפעילות מודיעינית וצבאית, מחייבים הסכמה באשר להגדרת הטרור. כל ניסיון "לייבש" את המקורות הכספיים של ארגוני הטרור, למנוע גיוס של פעילים חדשים לשורות ארגוני הטרור, לשבש את תהליך העברת ו"הלבנת" הכספים של ארגוני הטרור, לעצור ולהסגיר טרוריסטים ממדינה למדינה, להתמודד עם מדינות וקהילות התומכות בטרור, ומעל לכל לגבש מערכת נורמטיבית מחייבת הקובעת כללים של מותר ואסור, לגיטימי ושאינו לגיטימי, כל אלה מחייבים הגדרה ברורה ואובייקטיבית לטרור שהינה בעלת בסיס הסכמה בינלאומי רחב ככל שניתן.

באין הגדרה לטרור יכולים ראשי מדינות העולם להתאסף, כפי שעשו בשנת 1996 בשארם-א-שייך, ובמחווה יוצאת דופן אך חסרת משמעות מעשית לאחוז זה בידיו של זה, להניפם אל על להכריז קבל עם ותקשורת במשותף כי כולם מתנגדים לטרור. זאת כמובן בלי להגדיר כלל מהו טרור. בהעדר הגדרה יכולות מדינות כמו סוריה, לוב ואיראן לטעון ללא כחל וסרק כי הן אינן תומכות בטרור אלא "בשחרור לאומי" של עמים מדוכאים.