(יושב-ראש הכנסת ישראל ישעיהו)

הריבונות אי-אפשר לה שתהיה מיוצגת, מאותו טעם עצמו שאי-אפשר למסרה לידי אחר טועה טעות חמורה, הוא אינו חופשי אלא בזמן שהוא בוחר את חברי בית-הנבחרים, ומשנבחרו, הריהו עבד, הרי אינו ולא כלום.

(על האמנה החברתית, 142)

רוסו ותומכיו אינם מכחישים, כי בניגוד לערי המדינה הקטנות ביוון העתיקה, למשל, במדינה גדולה אי-אפשר אלא להסתייע במערך ייצוגי, אך הם רואים בכך רע הכרחי ואמצעי טכני, ומדגישים כי יש להשגיח בשבע עיניים פן יישמט השלטון מידי העם.

הדמוקרטיות הייצוגיות נחלקות לשלושה טיפוסים עיקריים: שלטון אספה, משטר נשיאותי וממשל פרלמנטרי (Loewenstein: 1957). בשלטון אספה asembly government באנגלית, או gouvernement conventional בצרפתית) כל הסמכות השלטונית נתונה בידי אספת נבחרים (או ועדה של אספת הנבחרים). שלטון האספה הוא דגם שלטוני המנסה לתרגם לשפת המעשה את תפיסתם של הדמוקרטים הקיצונים בדבר יתרון הדמוקרטיה הישירה. יסודו של דגם שלטוני זה בהנחה, כי על נציגי העם. לבטא במרב הדיוק ובמזער העיוות את הרצון הכללי ולהקהות את העוקץ שבכורח הייצוג. לכן אין האספה בדגם שלטוני זה כפופה בדרך כלשהי לרשויות אחרות של השלטון, כמו הרשות המבצעת או השופטת, אלא שולטת עליהן. הפשטות המבנית של שלטון האספה נועדה, כאמור, לשפר את יעילותו הביצועית ואת יכולתו לשקף את רצון העם. ואולם, לא אחת גרם ריכוז העצמה האדיר בידי האספה ובידי העומדים בראשה דווקא לכרסום במהות הדמוקרטית, שכן בראותם את עצמם כמי שמממשים את הרצון הכללי, נטלו לעצמם את הזכות לכפות את השקפותיהם על מתנגדיהם, בכוח הזרוע ובאמצעי טרור, בלי שיוכל מי לעמוד בדרכם. במקרים אלה היה שלטון האספה לרודנות בוטה. לכן יש הגורסים, כי התיאוריה של רוסו עלולה לשמש בסיס תיאורטי והצדקה מוסרית לשלטון רודני, בלי שייאלץ לוותר על הכסות הדמוקרטית. יש אף המרחיקים לכת וטוענים, כי רוסו הוא אביהם הרוחני של המשטרים הטוטליטריים המודרניים – הסטליניזם, הנאציזם והפאשיזם – המדברים כולם כביכול בשם העם.

אף ששלטון אספה במובנו ההיסטורי הטהור אינו קיים עוד במחצית השנייה של המאה העשרים, חשוב להבין את הדגם השלטוני הזה כדי לעמוד על ההבדל בינו לבין שלטון פרלמנטרי של ממש. בשלטון אספה לא קיימת ממשלה כישות משפטית עצמאית בעלת סמכות פוליטית. האספה היא כל-יכולה, ואין היא כפופה להגבלות חוקתיות כלשהן. שלטון אספה התקיים בצרפת המהפכנית (1792-1795), בבריטניה בתקופת הפרלמנט הארוך ¹ בארצות-הברית בשנותיה הראשונות (1775-1787), ובברית-המועצות בתקופת המהפכה (שלטון הסובייטים) ². כאמור, בהיעדר הגבלות ופיקוח עלול לשלטון האספה להידרדר על נקלה לדיקטטורה של אדם אחד. קרומוול, נפוליון ולנין, למשל, היו דיקטטורים שצמחו מתוך שלטון אספה, אם כי בעיניהם שלהם היו שליטים "עממיים" ו"דמוקרטים". ואולם, אם כך קורה, מופרים העקרונות הדמוקרטיים הרידקליים הניצבים ביסוד דגם שלטון זה, שפשטותו המבנית נועדה לייעלו ולאפשר מתן ביטוי ישיר, בלי מתווכים, לרצון הכללי.

אפילו אין שלטון אספה הופך דיקטטורה אישית, עדיין נותרה בעינה הסכנה הטמונה במסירת כל העצמה השלטונית לידי גוף אחד. לדוגמה, עריצותו של השלטון היעקוביני בצרפת לא נפלה מעריצויות מסורתיות לא-דמוקרטיות, והוא ידוע בכינויו "עידן הטרור". במיוחד נודעו לשמצה הוועדות לרווחת הציבור (comite` du salut publique) ולביטחון כללי (comite` de surete generale), שפעלו "לטיהור" המדינה ממתנגדי השלטון, בשם רצון העם שהתגלם, כביכול, בשלטון האספה. מכאן אין להכליל ולהסיק בטעות, כי שלטון אספה מידרדר בהכרח לרודנות, שהרי בארצות-הברית, למשל, התפתח שלטון האספה למשטר נשיאותי דמוקרטי עם קבלת החוקה האמריקנית.

משטר נשיאותי (presidential government) הוא דגם שני של דמוקרטיה ייצוגית. במשטר כזה מי שעומד בראש מדרג העצמה הוא נשיא, שהעם בחר בו במישרין, ואילו הרשות המחוקקת – הפרלמנט או הקונגרס – נבחרת בנפרד. הדמוקרטיה האמריקנית היא המשטר הנשיאותי הבולט והיציב ביותר בעולם, אך יש גם דמוקרטיות נשיאותיות צעירות יותר – שרובן יציבות פחות – באחדות מארצות אמריקה הלטינית ובפיליפינים. משטרים נשיאותיים-למחצה, שהשלטון הממשי מתחלק בהם בין נשיא לראש ממשלה, קיימים כיום בצרפת ובפינלנד, ומאז קריסת המשטרים הקומוניסטיים – גם ברוסיה ובמדינות מזרח-אירופה. הואיל ובמשטר נשיאותי מתקיימות בחירות נפרדות לנשיאות ולרשות המחוקקת, יכול לקרות, שמפלגתו של הנשיא לא תזכה ברוב בפרלמנט. למשל, בתקופת כהונתו של הנשיא הרפובליקני ריצ'רד ניקסון (1968-1974) היה רוב בקונגרס דווקא למפלגה הדמוקרטית. לאחר הבחירות לקונגרס בשנת 1994 (ושוב בשנת 1996) עומד הנשיא הדמוקרטי ביל קלינטון מול קונגרס שבשני בתיו (סנט ובית נבחרים) יש רוב רפובליקני. באספה הלאומית בצרפת שלט הימין בחלק מתקופת כהונתו של הנשיא הסוציאליסטי פרנסואה מיטראן (1981-1995). ואולם, אף שבמצב כזה עלול לגרום קשיים מסוימים, אין הוא גורלי, שכן הנשיא – הנבחר ישירות על-ידי העם – אינו נשען על אמון הרוב הפרלמנטרי, ולכן אין גם אפשרות להדיחו בהצבעת אי-אמון.

במשטר הנשיאותי "הטהור" הנוהג בארצות-הברית, הנשיא נהנה מעצמה רבה; הוא זה הממנה את השרים, אך אינו חייב לקבל את דעותיהם, שכן הם בבחינת יועצים בלבד. דוגמה אופיינית למעמדו החזק של הנשיא נמצא בסיפור הנודע על הנשיא לינקולן, שערך בין שריו הצבעה בעניין מסוים, ולאחר ספירת הידיים הכריז: "השוללים – שבעה, המחייבים – אחד, המחייבים ניצחו" ("Noes seven, ayes one. The ayes have it" [Verney, 46]). במקרה זה קולו היחיד של הנשיא הכריע את הכף, שכן על-פי החוק אין הוא חייב לקיים הצבעה בין שריו או לקבל את תוצאותיה. עם זאת, באשר לרשויות השלטון האחרות אין הנשיא כל-יכול. לקונגרס האמריקני הוענקו בחוקה סמכויות רבות המגבילות את הנשיא. הקונגרס הוא המאשר את התקציב והוא המכתיב למעשה את דרכי פעולתו של הממשל ואת היקף תפקודו, הנשיא חייב לגייס רוב בקונגרס לכל חקיקה שהוא מציע; מינוי שרים, שופטים עליונים, ואפילו שגרירים, טעון אישור של הקונגרס; הסנט חייב לאשרר כל אמנה בינלאומית, וחשוב מכול, החוקה האמריקנית קובעת, שרק הקונגרס מוסמך להכריז מלחמה. למעשה, העצמה הפוליטית בארצות-הברית מחולקת בין הנשיא לקונגרס, ולכן עלול הכינוי "משטר נשיאותי" להטעות-משהו. בתחומים אחדים סמכותו של נשיא ארצות-הברית אפילו מוגבלת מזו של ראש ממשלה במשטרים פרלמנטריים מסוימים, שכן בניגוד לראש ממשלת בריטניה, למשל, אין לנשיא האמריקני סמכות לפזר את הסנט או את בית הנבחרים (ואכן, בסוף המאה התשע-עשרה היו שכינו את המשטר האמריקני "משטר הקונגרס" - congressional government).

דגם שלישי של משטר דמוקרטי ייצוגי הוא המשטר הפרלמנטרי (parliamentary government). דגם "טהור" של משטר כזה התקיים בישראל עד להנהגת הבחירה הישירה של ראש הממשלה בבחירות לכנסת הארבע-עשרה. ממשל פרלמנטרי מבוסס על איזון בין ארבעה גורמי יסוד: ציבור הבוחרים (העם), המפלגות, הפרלמנט והממשלה (Barker: 1965). בדגם זה הממשלה או העומד בראשה זקוקים לאמון הפרלמנט, או ליתר דיוק, הרוב בפרלמנט (שנבחר על-ידי העם). הממשלה "אחראית" כלפי הפרלמנט, שכן באפשרותו להדיחה בהצבעת אי-אמון. לכן, יש המכנים דגם שלטוני זה גם "ממשל אחראי" (responsible government).

הרוב שהממשלה נשענת עליו במשטרים פרלמנטריים מקנה לה הרבה עצמה ועצמאות בבואה לעצב מדיניות בנושאי חוץ ופנים או ליזום חקיקה.

המשטר הפרלמנטרי החל להתפתח באנגליה במאה השבע עשרה. מאות שנים היה השלטון במדינה זו נתון בידי המלך ומולו ניצב פרלמנט, חלש-ביחס, שנלחם על השפעתו סמכויותיו ועל זכויותיו. כל עוד לא נבע כוחו של השלטון מן הפרלמנט, לא היה זה ממשל פרלמנטרי של ממש. רק לאחר המהפכה המהוללת ³ נקבע באנגליה לראשונה, שהממשלה שהוד מלכותו ממנה אינה יכולה להתקיים בלי תמיכת הרוב בבית התחתון (House Of Commons), קביעה ששינתה שינוי ניכר את את מערך הכוחות בין הרשויות. עוד נדבך שביסס את המשטר הפרלמנטרי האנגלי הונח בשנת 1834, כשאילץ הפרלמנט את המלך ויליאם הרביעי להדיח את ראש הממשלה הליברלי מלבורן (Melbourne) שהוא עצמו מינה. מאז ואילך היה ברור לכול, שהממשלה באנגליה חייבת לצמוח מתוך הפרלמנט ולהישען על תמיכת הרוב בבית.

לא זו בלבד שבמשטר פרלמנטרי הממשלה "צומחת" מתוך הפרלמנט, נהנית מאמון הרוב בבית ואחראית כלפיו, אלא שברוב המדינות ראש הממשלה והשרים אף חייבים להיות חברי פרלמנט (אם כי במשטרים פרלמנטריים מסוימים, כמו בהולנד ובנורווגיה, אין השרים רשאים כלל להיות חברי פרלמנט). בבריטניה, למשל, על כל שרי הממשלה להיות חברי הבית התחתון או בית הלורדים. בישראל קובע החוק, כי ראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת, אך אין חובה זו חלה על השרים. למרות זאת השתרש הנוהג, שרק שרים מעטים בכל ממשלה אינם חברי כנסת (בממשלה שהוקמה בשנת 1992, לאחר הבחירות לכנסת השלוש-עשרה, רק שר החקלאות יעקב צור לא היה חבר כנסת; בשנת 1995 הצטרף לממשלה הרמטכ"ל לשעבר אהוד ברק, שגם הוא לא היה חבר כנסת), וזאת בניגוד לנהוג במשטר נשיאותי נוסח ארצות-הברית, שם אין הנשיא והשרים חברים בסנט או בבית הנבחרים.

במשטר פרלמנטרי הממשלה יכולה להיות מורכבת ממפלגה אחת (ממשלה חד-מפלגתית) או מקואליציה (coalition) של מפלגות, שלהן רוב בפרלמנט (ממשלה קואליציונית). מולה ניצבת – בימים כתיקונם – אופוזיציה (מן הפועל האנגלי to oppose), המורכבת ממפלגה אחת (במשטר דו-מפלגתי) או ממפלגות אחדות (במשטר רב-מפלגתי). במקרים נדירים תיתכן גם ממשלת מיעוט, כשחלק מהרוב שאינו שותף בממשלה מוותר מראש על הצטרפות ליזמות להדחתה. כך היה בישראל בשנים 1994-1996, כשממשלות רבין ופרס נשענו על המפלגות הערביות (חד"ש ומד"ע) בכנסת, בלי שאלה יהיו שותפות לקואליציה. רק בזכותן היה לממשלה רוב בכנסת, ש"חסם" את דרכה של האופוזיציה לשלטון (לכן כונתה השותפות בין מפלגות הקואליציה וחד"ש/מד"ע "הבלוק החוסם"). בעתות חירום או מלחמה יש שמפלגת השלטון והאופוזיציה מקימות יחד ממשלה מקיר לקיר. כך היה בבריטניה במלחמת העולם השנייה (1941-1945) ובישראל ערב מלחמת ששת הימים ולאחריה (1967-1970) ובשנים 1984-1990.

יש שני סוגים עיקריים של משטרים פרלמנטריים (קליין, 308-339): האחד, הלא-יציב, מתאפיין בממשלות חלשות וקצרות ימים ביחס, הנופלות שוב ושוב קרבן להצבעות אי-אמון בפרלמנט, וזאת משום שהרוב הפרלמנטרי במשטר מסוג זה הוא נזיל, ומפלגות, חלקי מפלגות וחברי השלישית⁴ והרביעית⁵ , וגם באיטליה לפני התקופה הפשיסטית ולאחריה, לרעת הממשלה ולטובת הפרלמנט. הדגם הפרלמנטרי הצרפתי-איטלקי נותן ביטוי מתון יותר לתפיסה, כי הרשות הנבחרת – היינו הפרלמנט, עליונה על הרשות המבצעת, הממשלה, הצומחת מתוכה.
ההבדל העיקרי בין דגם זה לשלטון אספה ביתר הפרדה בין הרשויות, במטרה למנוע הצבר עצמה אדיר, כזה המצוי בשלטון אספה, העלול להוביל לרודנות. ואולם, ההפרדה לא הוכיחה עצמה במקרה זה כבלם יעיל מפני ריכוז עצמה וכעזר לייצוב הדמוקרטיה, שכן היא פגעה ביעילות השלטון, ופגיעה זו ערערה את הלגיטימציה הדמוקרטית וגרמה להתמוטטות המשטר ולעליית שלטון ריכוזי יותר ולעתים דמוקרטי פחות. יש לדעת, כי חולשת הממשלה הנבחרת אין פירושה בהכרח חולשת הרשות המבצעת כולה, שכן דווקא כשממשלות מתחלפות חדשים לבקרים עולה לעתים משקלה הסגולי של הביורוקרטיה הממונה על ניהול העניינים השוטפים (ברפובליקה הויימארית וברפובליקה הרביעית בצרפת, למשל, היה כוח רב לפקידות הבכירה ולצבא, ששלטו בהם יסודות אנטי-דמוקרטיים).

סוג המשטר הפרלמנטרי האחר, היציב, מצוי, למשל, בבריטניה. יש בו ממשלה חזקה, המורכבת בדרך כלל ממפלגה אחת, הנהנית מרוב יציב בפרלמנט. רוב זה מאפשר לה לזכות די בקלות בתמיכה הדרושה לאישור מדיניותה ויזמותיה בתחום החקיקה. בידי ראש הממשלה אמצעי הרתעה מכריע מפני "מרד" אפשרי של "יושבי הספסלים האחוריים" (backbenchers) – חברי הפרלמנט שאינם נמנים עם ראשי הסיעה – בשרי ממשלתם. בסמכותו להמליץ למלכה לפזר את הפרלמנט ("הסכמת" המלכה היא פורמלית וסמלית בלבד, ולכן "המלצת" ראש הממשלה במקרה כזה היא למעשה החלטה לפזר את הפרלמנט). השיטה הבריטית מחלישה מאוד את הפרלמנט ומחזקת את ראש הממשלה ואת הקבינט שהוא עומד בראשו. ואכן, רק פעם אחת במאה השנים האחרונות נפלה ממשלה בריטית בהצבעת אי-אמון בפרלמנט. לכן, יש הגורסים, שהממשל הפרלמנטרי הבריטי הוא למעשה ממשל קבינט (cabinet government).

ממשל קבינט דומה מאוד למשטר נשיאותי, שכן בשניהם העצמה השלטונית מרוכזת למעשה בידי אדם אחד – ראש הממשלה או הנשיא – הבוחר לעצמו צוות שיסייע לו לעצב את המדיניות ולבצעה. יש הטוענים, כי בממשל קבינט נוסח בריטניה עצמתו של ראש הממשלה גדולה מזו של הנשיא האמריקני, למשל, שכן אם למפלגתו של הנשיא אין רוב בסנט ובבית הנבחרים, מרחב התמרון שלו מוגבל. לקבינט הבריטי שלושה תפקידים עיקריים: עיצוב מדיניות, פיקוח על המינהל הציבורי ותיאום פעולותיהם של המשרדים הממשלתיים. ראש הממשלה, העומד בראש הקבינט, מרכז אפוא בידיו, בתוקף תפקידו, את העצמה הביצועית והביורוקרטית הרבה ביותר במדינה. הואיל והוא גם מנהיג המפלגה החזקה ביותר ומנהיג סיעתה הפרלמנטרית, נראה כי בפועל הוא גם האיש החזק ברשות המחוקקת. לעומת זאת, יכולתו של הנשיא האמריקני לשלוט ברשות המחוקקת קטנה לאין שיעור, ולא אחת הוא נאלץ לסגת מיזמות חקיקה בגין התנגדות בית הנבחרים והסנט. כמו הנשיא האמריקני, גם ראש הממשלה הבריטי הוא למעשה מנהיג האומה ודוברה, אם כי רשמית המונרך הוא ראש המדינה. ראש הממשלה יכול למנות את שרי הקבינט שלו או לפטרם, כפי שהנשיא רשאי להחליף את שריו. אלא שהנשיא נושא לבדו באחריות לתפקוד ממשלו, ואילו בממשל קבינט האחריות היא משותפת. זאת ועוד, הנשיא רשאי להתפטר, אך אינו יכול לפזר את בית הנבחרים, ואילו ראש הממשלה הבריטי רשאי לפזר את הפרלמנט ולהכריז על בחירות חדשות.

עד 1996, עם הנהגת הבחירה הישירה לראש הממשלה, ששינתה את שיטת הממשל, היה המשטר הישראלי שילוב בין הדגם הבריטי לדגם הרפובליקה השלישית והרביעית בצרפת.בריבוי המפלגות הקיצוני ובאי-יכולתו של ראש הממשלה לפזר את הכנסת היה דמיון מסוים בין המשטר הישראלי לדגם הפחות יציב, אך בזכות המשמעת המפלגתית והקואליציונית שהיתה דומה לזו המאפיינת את הדגם הבריטי, הממשלות בישראל היו יציבות וחזקות-ביחס.

הבחנה חשובה אחרת היא בין משטרים פרלמנטריים בהם הוא הריבון, שכן לא חלות עליו הגבלות חוקתיות, לבין דמוקרטיות פרלמנטריות הכובלות את הרוב הפרלמנטרי באמצעות חוקה וביקורת שיפוטית. כבר אמרנו, כי בריטניה היא דוגמה קיצונית לריבונות הפרלמנט: אין לה חוקה כתובה, ולשום בית-משפט בריטי אין סמכות לפסול חוקים והחלטות של הפרלמנט. ברוב המשטרים הפרלמנטריים האחרים רשאי בית-דין חוקתי לבטל חקיקה שזכתה לאישור הרוב בפרלמנט, אם היא סותרת עקרונות או סעיפים מסוימים בחוקה. באין לה חוקה, קרובה ישראל לדגם הבריטי, אך בניגוד למסורת הבריטית, בישראל פסל בית-המשפט הגבוה לצדק לא פעם חוקים ונהלים שקיבלו את אישור הרוב בכנסת (ועוד נחזור לעניין זה בפרק האחרון בכרך זה).

התרשים שלהלן מסכם את מיון המשטרים הדמוקרטיים:

הנהגת בחירה ישירה לראש הממשלה בהתאם לחוק יסוד: הממשלה החדש משנת 1992 משנה את דפוס המשטר בישראל לדגם כלאיים בין משטר נשיאותי ומשטר פרלמנטרי (ולכן היו שכינו אותו משטר "נשיאוטרי"). שיטת הממשל החדשה שהונהגה בישראל דומה לשיטה הנשיאותית בכך שמי שעומד בראש המדרג השלטוני (נשיא בארצות-הברית וראש ממשלה בישראל) נבחר ישירות על-ידי העם, ולא על-ידי הפרלמנט, כנהוג בכל שיטה פרלמנטרית. ואולם, בניגוד לשיטה הנשיאותית, הכנסת יכולה למנוע מראש הממשלה לכונן ממשלה ("דחתה הכנסת את הצעת ראש הממשלה בדבר הרכב הממשלה, רואים כאילו הביעה הכנסת אי-אמון בממשלה" – סעיף 3ד לחוק), או להדיח ראש ממשלה מתפקידו בהצבעת אי-אמון ("הכנסת רשאית, ברוב של חבריה, להביע אי-אמון בממשלה" – סעיף 19א לחוק), או בדרך של אי-קבלת חוק התקציב (סעיף 20 לחוק). גם הסמכות שניתנה לראש הממשלה לפזר (בהסכמת הנשיא) את הכנסת אינה מקובלת בשיטה הנשיאותית, אך דומה למצב החוקתי בבריטניה הפרלמנטרית. בישראל, שלא כמו בשיטה הנשיאותית "הטהורה", תישמר ההפרדה בין ראש ממשלה, שהוא ראש השלטון, לנשיא המדינה, שהוא ראש המדינה הסמלי-טקסי. השיטה הישראלית החדשה היא אכן מיוחדת במינה, מקורית וחדשנית, ואין לה אח ורע בעולם. גם בצרפת ובפינלנד ובחלק ממדינות מזרח-אירופה קיימות שיטות מעורבות, אך בכולן מתחלק הכוח הפוליטי בין נשיא וראש ממשלה. בישראל, לעומת זאת, השיטה החדשה מקנה לראש הממשלה עצמה פוליטית רבה מאוד, מפחיתה עוד יותר ממעט העצמה הפוליטית שהיתה לנשיא (שהרי מעתה ואילך לא תהיה לו עוד כל השפעה על קביעת ראש הממשלה), אך משמרת בידי הכנסת את היכולת להביא לידי הדחת ראש הממשלה.

לצורך המחשת הדברים נערוך השוואה בין המשטר הנשיאותי בארצות-הברית, המשטר הפרלמנטרי בבריטניה, המשטר הפרלמנטרי שהיה נהוג בישראל עד 1996 והממשל הנשיאוטרי שהונהג בישראל באמצעות החקיקה החדשה:

הערות שוליים