בעיצומם של הוויכוחים והתביעות להגבלת העלייה, הונחה על שולחן הכנסת (27 ביוני 1950) ההצעה ל'חוק השבות', שהוגדרה כ'מגילת הזכויות של העם היהודי'. בדיוני הכנסת על הצעה זו שוב באה לביטוי ההסכמה הרחבה בנושא 'קיבוץ הגלויות'. הנואמים מימין ומשמאל לא העלו ספק ביחס לעמדה הבסיסית, כי ישראל הוקמה למען כל בני העם היהודי באשר הם, וזכותם הטבעית היא לעלות ארצה בכל עת שיחפצו.183 בכך נבדל 'חוק השבות' מחוקי הגירה אחרים, הנהוגים בארצות רבות בעולם, שבהם נקבעו מכסות הגירה, הגבלות ותקנות למיניהן החלות על המהגרים עד לקבלת האזרחות – תהליך שנמשך שנים רבות. 'חוק השבות' מקנה לכל יהודי העולה לארץ ומביע רצונו להשתקע בה, אזרחות ישראלית באורח אוטומטי, על סמך ההנחה הבסיסית, כי 'אין המדינה מקנה ליהודי הגולה הזכות לשוב. זכות זו קדמה למדינת ישראל, והיא שבנתה המדינה. זכות זו מקורה בקשר ההיסטורי שלא נפסק אף פעם בין העם לבין המולדת', כדברי בן גוריון.184 לאחר שלוש קריאות התקבל ב-5 ליולי 1950 'חוק השבות'.185
הזכות לשוב, שבן גוריון דיבר עליה כזכותו של כל יהודי, היתה גם מוקד דבריו של חבר הכנסת י' בר-יהודה, לימים שר הפנים (בעת שהתחוללו סערות סביב 'חוק השבות').186 'העלייה לארץ-ישראל, העלייה למדינת ישראל, היא זכותם הטבעית,שאין איש יכול לתיתה להם או לקחתה מהם...'.187
דברים אלה נסבו על המישור העקרוני, על זכותו של כל יהודי לעלות, ולא עסקו בפעולות המדינה והסוכנות בארגון העלייה מארצות שונות, שהיו מוקד הוויכוח. עם זאת יש להוסיף, שב'חוק השבות' נקבעו שלושה סייגים למתן אשרת עולה: 'כאשר שר הפנים נוכח שהמבקש פועל נגד העם היהודי, או עלול לסכן [את] בריאות הציבור או ביטחון המדינה, או בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור'. בסייגים אלה נשמעו הדיהם של הדיונים על הרכב העלייה, שבפועל הונהגו כבר בשנת 1948 בתקנות של משרד העלייה.
*
צמצום העלייה הגדולה עורר בעיות קשות, והעמיד את קובעי המדיניות במבחן פעם אחר פעם. בהנהלת הסוכנות נתקבלו בזו אחר זו החלטות על הגבלת העלייה: בסוף שנת 1948, במאי 1949 ובאוקטובר 1949. ושוב ב-1950 ובראשית 1951. עצם הצורך לקבל החלטות אלה שוב ושוב מעיד על כי ההחלטות לא קוימו, וזאת עקב ההתנגדות של העוסקים בעלייה. בעיני רפאל נמדדו הישגיה של מחלקתו במידת הצלחתה לארגן עלייה רבת היקף, ואנשי 'המוסד' ראו גם הם כמשימתם לעודד את העלייה מכל מקום. הג'וינט, שתמך ומימן את הסעת העולים, לא היה כפוף להחלטות הנהלת הסוכנות, וכאנשי 'המוסד' היה יכול גם הוא לעקוף אותן כרצונו. י' רפאל, כחבר הנהלת הסוכנות, לא יכול היה להתעלם מההחלטות להגבלת העלייה, אך נקט אמצעים משלו כדי לזרז ולהגביר את העלייה: הוא הפיץ מברקים בהולים של שליחי העלייה ושל אנשי המקום ובהם תיאור הסכנות המאיימות על הקהילות והמצוקה הנוראה; חלק מאלה היו מוזמנים כאמצעי לחץ על הנהלת הסוכנות. אנשי 'המוסד לעלייה' אף הציעו לעולים לצאת לדרך כדי ליצור עובדות מוגמרות, והסוכנות לא העיזה שלא להביאם ארצה: כך אירע לאלפים מיהודי מצרים שיצאו לאיטליה, וכך גם לעולים שהגיעו למרסיי ולמקומות אחרים.
יש לחזור ולהזכיר את הסודיות שאפפה את הדיונים בהנהלת הסוכנות על הגבלת העלייה; הנהגת הסוכנות חששה להופיע כמי שמבקשת לבלום את העלייה, נשמת אפה של המדינה הצעירה. נושא זה היה אחת הסוגיות שהועלו במערכת הבחירות בשלהי 1948, והסוכנות הרי ייצגה גופים פוליטיים; אף במהלך שנת 1949, כאשר היתה מצוקה קשה במחנות שאף דווחה בעיתונות, עדיין נזהרו ראשי הסוכנות שלא לתת פומבי להחלטות על הגבלה. בתקופת המחנות לא היה רובו של היישוב מודע למצוקתם הקשה של העולים. רק כשפשטו השמועות על מצב הבריאות – ריבוי מחלות מדבקות – ניכרה תמורה בדעת הקהל כלפי הגבלת העלייה. קריטריונים רפואיים היו עתידים להיות גורם דומיננטי בשינוי שחל בדעת הקהל ומקבלי ההחלטות גם יחד.
ראוי לציין כי העמדות ביחס להגבלת העלייה חצו קווי מפלגות ותנועות: בכל אחת מהן היו מחייבים ושוללים את העלייה בהמון. שפירא הגדיר את מהות העמדות כבר בתחילת הוויכוח על העלייה: 'נראה שגודל המספרים [של העולים] הוא ביחס הפוך לאחריות אומריהם. במידה שהאחריות פוחתת – כן גדלים המספרים, במידה שהאחריות עולה – פוחתים המספרים'.188 בכך הוא רומז גם לאנשי האופוזיציה. אולם החלוקה היתה בעיקר בין העוסקים בעלייה שהיו פרקליטיה של עלייה בלתי מוגבלת, לבין המופקדים על הקליטה – שתבעו את הגבלת העלייה.
נסיונותיה של הנהלת הסוכנות לשתף את הממשלה בגיבוש המלצות מוסכמות על הצמצום בעלייה לא צלחו, והוועדות הפכו כר למאבקים בין מחייבים לשוללים. המפתח לבעיה של ביצוע החלטות מחייבות, היה נתון בידי בן גוריון. הוא הוסיף להחזיק בעמדה המחייבת עלייה בהמון, ולפיכך לא היה ניתן להחיל החלטות על צמצוצה. עם זאת, הוא נאות להירתם למאמץ למציאת פתרון לבעיות הדוחקות, וניסה להקים גוף שיפעל תחת הנחייתו: הוא תכנן להקימו במתכונת 'ועדת התיכון', שעסקה בתכנון העלייה הגדולה בשנות מלחמת העולם (1945-1943).189 הוא ביקש להקים גוף מצומצם, המורכב ממומחים בתחומי התכנון והכלכלה, שיכין תכנון כולל לסוגיות הקליטה השונות – אך בלחץ הסוכנות, שדחקה למצוא פתרונות לאלתר, הוקם 'המוסד לתיאום'. בן גוריון הקפיד על הרכב חבריו כדי שיהיה גוף יעיל וגם יסור למרותו. 'המוסד לתיאום' מילא תפקיד חשוב בליבון שאלות של מדיניות העלייה ובדרכים ליישומן, אך לא עלה בידי להפעיל מדיניות של הגבלת העלייה: ההחלטות על 'מכסות עלייה', שנתקבלו בו לא הופעלו עקב הנסיבות הבלתי צפויות של פתיחת שערי תימן, עיראק ורומניה.
הביקורת והוויכוחים על ממדי העלייה והרכבה הלכו והתחדדו, עד שבסוף שנת 1951 התקבלו החלטות על הגבלת העלייה; אלה היו שונות מכל קודמותיהן, משום שהנסיבות לקבלתן היו שונות, והשפיע גם המפנה שהתרחש בעמדו של בן גוריון, שחולל תמורה במדיניות העלייה.
הערות
183. דברי הכנסת, ו, עמ' 2048-2055.
184. שם, עמ' 2037.
185. ספר החוקים 51, עמ' 159, כ"א בתמוז תש"י, 6 ביולי 1950.
186. הוויכוח על 'מיהו יהודי', שנבע מחוק זה, התעורר בשנת 1958, וראה: שאקי, מיהו יהודי, עמ' 172-143.
187. דברי הכנסת, ו, עמ' 2041.
188. מ' שפירא, מושב הוועד הפועל הציוני, 23 באוגוסט 1948, אצ"מ, 324 / 5 S.
189. הכהן, בן-גוריון, עמ' 268-247.
