ים זה לא פח זבל

מפעלים מזרימים אליו שפכים תעשייתיים, חלקם מסוכנים לבני-אדם; אוניות ומכליות מרוקנות לתוכו נפט גולמי ושאריות דלק. הים סופג ושותק. אבל מי שלא רוצה לשתוק, מגלה שלא תמיד ביכולתו לעשות משהו. החקיקה והאכיפה בנושא זיהום ים וחופים בישראל, טעונות שיפור יסודי.

אתם מטיילים להנאתכם בשפת הים ולפתע מבחינים בגושים מוזרים הצפים על פני המים, או בצינור שפכים הפולט נוזלים דלוחים החשודים כרעילים, או בכתם שמן שחור ומאיים, המתפשט לעבר החוף. בהנחה שאתם אזרחים טובים ואיכפתיים, הדבר הראשון שעולה בדעתכם זה למהר ולדווח על כך לרשויות המתאימות. אתם מנסים לאתר את מוקד החירום הטלפוני, אך מופתעים לגלות שאין חיה כזו. אתם לא מתעצלים, מתקשרים למשרד לאיכות הסביבה ומבקשים לדבר עם האחראי על פיקוח ים וחופים. האיש רושם את פרטי התלונה, ואף מבטיח לבדוק ולטפל. משלב זה עוברת התלונה דרך ארוכה ופתלתלה המניבה תוצאות חלקיות, על אף מסירותם של עובדי אגף הפיקוח. החוק ואכיפתו נועדו להגן על משאבי הטבע. אך החוקים שנועדו לעזור למערכות האכיפה, מורכבים ובחלקם לא יעילים.
פסקי-הדין שניתנים בתום הליך ממושך ומייגע, אינם חמורים דיים כדי להרתיע מזהמים פוטנציאליים.

שלושה חוקים מרכזיים עוסקים בזיהום הים במדינת ישראל:

חוק מניעת זיהום הים (הטלת פסולת), התשמ"ג - 1983 (להלן, חוק הטלת פסולת).

חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, תשמ"ח - 1988 (להלן, חוק מקורות יבשתיים).

הפקודה למניעת זיהום מי ים בשמן (נוסח חדש), התש"ם - 1980 (להלן, פקודת השמן).

פקודת השמן נועדה למנוע זיהום ים בשמן האדמה, היינו, נפט על כל נגזרותיו, שהן הדלקים השונים. מקור הזיהום העיקרי הם כלי השייט למיניהם, ובראשם מכולות ואוניות - משא. אונייה שמחסניה ריקים, ממלאים אותם במי ים ("מי נטל") כדי לייצבה. לפני העמסת מיטען חדש, היא מרוקנת את מי הנטל, אשר לרוב מזוהמים בשאריות דלק.

מקורות זיהום נוספים הם שמנים המגיעים לים בשפכים תעשייתיים, וכן קידוחי נפט ימיים, או תאונות של מכליות נפט (לרוב גולמי). כאשר נפט כזה נשפך לים, המקטע הקל יותר צף על פני המים ופוגע אנושות במערכת האקולוגית הימית. המקטע הכבד מתגבש כזפת ומזהם את החופים.

חוק משנת תרפפ"ו

מעקב אחר פקודת השמן מגלה ספר עב-כרס ומצהיב משנת 1936, שכותרתו העיתון הרשמי של פלשתינה (א"י). חוק זה מתבסס על "חוק השמן במימי ימים אגמים ונהרות", שפורסם בשנת 1922 ("מן השנה השתיים עשרה והשלוש עשרה למלוך ג'ורג' החמישי"). קצת מדהים לגלות בשנת 2000 חוק מתחילת המאה הקודמת, שעודנו תקף על אף השינויים הטכנולוגיים הכבירים שהתחוללו מאז.

החוק החשוב למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, צעיר הרבה יותר. לפני שאושר (ב-1988) לא היה בישראל חוק, אשר אסר על מפעלים, בתי-עסק או כל מיתקן אחר, לזהם את הים בחומרים השונים משמן. הכוונה לשפכים ביתיים ותעשייתיים, המכילים מזהמים, כגון ריכוזי מתכות רעליות, חומצות, דטרגנטים, חיידקים פתוגניים ועוד.

מזהמים אלה עלולים לפגוע באוכלוסיית בעלי-החיים בחוף, בים או אלה הניזונים מהם, לעיתים אף במתרחצים בחופים. בנוסף, הם פוגעים בעקיפין גם באדם, כאשר חומרים מזיקים (כמו כספית רעילה המצטברת בגופם של דגי מאכל) מגיעים בסופו של דבר אל שולחנו.

אך למרות תחושת האופטימיות שהפיח החוק משנת 1988, הים שלנו עודנו מזוהם. מה נדרש לעשות על-מנת שחוק זה ישיג את מטרתו?

הדרך הנכונה והיעילה להגן על הים מפני זיהום, היא על-ידי מניעה מראש של המיפגעים. לצורך זה יש לחוקק חוק שירתיע מזהמים פוטנציאליים, בעזרת מערכת אכיפה יעילה ועונשים כבדים.

לגייס את הציבור

על-מנת להתמודד עם זיהום קיים, יש לאתר תחילה את המזהמים. על כך מופקדים אנשי אגף הים והחופים במשרד לאיכות הסביבה. הללו עושים מאמצים רבים, אך מספרם מועט. שיפור ניכר יושג על-ידי עידוד הציבור לדווח על כל זיהום ימי, וגם על-ידי שיכנוע המזהמים עצמם, שכדאי להם לדווח על התקלה שגרמו.

מחקר שנערך לאחרונה מראה, כי 60% מהדיווחים על זיהומים בים או בחוף, הם של אזרחים. מחצית התלונות מוגשות על-ידי אזרחים שהיו באתר במקרה, וכמחצית על-ידי עובדי נמלים, המצויים בקירבת הים במסגרת עבודתם.

אין ספק, כי שיעור הדיווחים היה גבוה יותר, אילו עמד לרשות האזרחים מוקד חירום מתאים. רבים מאלה שמבקשים לדווח על זיהומי ים, משהם מגיעים אל מפקחי אגף הים והחופים, הם מתלוננים על שאין כתובת פשוטה וברורה אל מי לפנות. למענם, מומלץ לאמץ שתיים מהשיטות הנהוגות בארצות-הברית: האחת, קו חירום חינם המופעל 24 שעות ביממה. השנייה, פרס כספי עד לגובה של מחצית מהקנס המירבי למגיש התלונה שהסתיימה בהרשעת המזהם.

אזרח מן השורה, לרוב אינו מסוגל לסייע בזיהוי המזהם. לכן, על-מנת להגיע לתוצאות היעילות ביותר, יש להביא את המזהמים לדווח על עצמם. איך גורמים לאדם להפליל את עצמו? על-ידי חוק חובת דיווח על כל אירוע של זיהום ים, שהפרתו תגרור עונש חמור יותר. לדוגמה: קנס גבוה בהרבה מזה המושת בגין עבירת זיהום רגילה, ואף שלילת רישיון השייט על עבירה חוזרת שלא דווח עליה.

יתרונות הדיווח העצמי על תקלות כמו שפיכת נפט לים, בכך שהוא ניתן סמוך לאירוע ומאפשר איתור מהיר של הזיהום וסיכוי להפחתת הנזק. בהתאם, טוב שיהיה גם תמריץ חיובי לדיווח עצמי, דוגמת הקלה בעונש.

פרצות בחוק

על-מנת ללמוד את מצב אכיפת החוקים בפועל, נערך סקר מקיף של 187 תביעות משפטיות על זיהומי ים, שהוגשו ונדונו בין השנים 1998-1990.

שתי מסקנות ברורות עולות מן הסקר. האחת, כי בין אם יש דווח עצמי ובין אם אין, הקנסות הניתנים זהים. לא נעשה כל שימוש בקנסות כתמריץ חיובי לעידוד דיווח עצמי, בין אם זה מקרה זיהום ראשון או חוזר. השנייה, הקנסות לא היוו תמריץ שלילי, שמשמעותו השתת קנס גבוה על מזהם חוזר, ואז, מרבית המזהמים - בעיקר המזהמים הסידרתיים - שבו לסורם.

הקנס, שנע בין 5000 ל-9000 דולר, ככל הנראה 'זול' יותר מאשר ההשקעה במניעת המיפגעים, כמו טיפול בשפכים או תחזוקה נכונה ובטוחה של אוניות בכלל ומכליות דלק בפרט.

הסקר ערך גם השוואה בין שני החוקים העיקריים למניעת זיהום הים מבחינת יעילות יישומם. כאשר החוק מסורבל ובעייתי להפעלה, לא ייעשה בו שימוש נרחב.

חוק זיהום הים ממקורות יבשתיים, מתייחס למיגוון רחב של חומרים המוזרמים מהחוף. אך למרות שאלה פוגעים ביצורים הימיים ואף בבני-אדם, ועל אף משספר התיקים כנגד כלי שיט וכנגד מקורות יבשתיים, בפועל, רק 11% מכלל התביעות על זיהום הים בארץ, התבססו על חוק זה. כל שאר התביעות התבססו על פקודת השמן. כלומר, במקרים בהם ניתן להשתמש גם בחוק מקורות יבשתיים וגם בפקודת השמן, קיימת העדפה ברורה לשימוש בפקודת השמן.

מבין התיקים שנפתחו לפי חוק הזיהום ממקורות יבשתיים, כ-25% נסגרו ללא הרשעה, ואילו מבין מספר התיקים שנפתחו לפי פקודת השמן - רק 10% נסגרו ללא כל עונש.

ההבדל ביעילות שני החוקים נעוץ בפרצות שבחוק זיהום הים ממקורות יבשתיים, המקשות על הענשת העבריינים. אחת מנקודות התורפה בחוק היא נטל ההוכחה על התביעה, כי המזהמים התכוונו ותיכננו מראש להזרים שפכים לים, ולא גרמו לזיהום עקב טעות או רשלנות. לעומת זאת, בפקודת השמן, עצם זיהום הים בנפט ונגזרותיו, גורר אחריות פלילית לזיהום.

מוקד חירום ופרסים

משוכה משפטית נוספת היא העובדה, שהחוק אינו מאפשר לתביעה להגיש בקשה למתן צו מניעה, שיפסיק את הזיהום עד לסיום ההליך המשפטי. כך קורה, למשל, שמסעדות המרוקנות את שפכיהן ישירות לים, ממשיכות בכך גם לאחר שהוגשה נגדן תביעה. האירוניה היא, שחוק משנת 1936, המתבסס על חוק משנת 1922, יעיל יותר מחוק משנת 1988. לכן, על-מנת לתת כלים טובים יותר בידי המפקחים והמערך המשפטי שאמונים על מניעת זיהום הים וחופיו, יש לפעול במספר מישורים:

הפעלת מוקד חירום לציבור, לדיווח על מקרי זיהום ים.

פרס כספי לאזרח המדווח על זיהום ים.

חובת דיווח עצמי של מזהמים, אשר הפרתה תגרור עונש חמור יותר מעבירת הזיהום עצמה.

החמרת הענישה, והעלאת גובה הקנסות.

הוספת אחריות קפידה בחוק מקורות זיהום יבשתיים (כלומר, אדם יהיה חייב בדין אם זיהם את הים, אלא אם "נהג ללא מחשבה פלילית וללא רשלנות, ועשה כל שניתן למנוע את העבירה");

הוצאת צווי מניעה בגין זיהום מתמשך.

אם תיקונים אלה אכן ייושמו, אזי בפעם הבאה שתתקלו בזיהום ים, יהיה לכם למי להודיע, מערכת האכיפה והפיקוח תפעל ביד קשה נגד המזהמים ואולי אף יתברר לכם, שהמפקחים כבר קיבלו הודעה על כך מהמזהמים, והנושא בטיפול .

* העבודה נעשתה במסגרת פרויקט חקר המדיניות הסביבתית ב"מכון עובה" ללימודי הסביבה, ובמסגרת עבודה לשם קבלת תואר מוסמך, באוניברסיטת תל-אביב.