עמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > כלכלה וחברהעמוד הבית > ישראל (חדש) > כלכלה
פנים : כתב עת לתרבות, חברה וחינוך


תקציר
מאמר זה מתאר את תכנית וויסקונסין שאומצה בישראל. התכנית מבקשת לעודד את השתלבותם בשוק העבודה של אנשים, שמקור הכנסתם העיקרי הוא קצבאות. המאמר דן בעיקרי הביקורת כלפי תכנית זו.



תוכנית וויסקונסין: מרווחה לעבודה
מחבר: פרופ' ג'וני גל


תוכנית וויסקונסין להתמודדות עם עוני ומצוקה, היתה יעד לביקורת עוד לפני שהופעלה. האם יש לכך הצדקה, ומה הצעדים שיש לנקוט כדי להביא לשיפור באיכות וברמת חייהם של מקבלי הבטחת הכנסה

יותר מכל תוכנית חברתית אחרת בישראל בשנים האחרונות, הצליחה "תוכנית וויסקונסין" לעורר ויכוח ציבורי נוקב. לתוכנית, המופעלת בשנתיים האחרונות במספר מקומות בארץ, מטרה ברורה וחד משמעית: להעביר חלק מהאנשים החיים בעוני מהישענות על קצבאות הביטוח הלאומי אל שוק העבודה. זאת, מתוך תפיסה הנותנת עדיפות לפרנסה המושגת במסגרת שוק העבודה, על פני קצבאות כמקור הכנסה עיקרי של אנשים בעלי כושר עבודה.

משאומצה, היתה תוכנית וויסקונסין לאחת מתוכניות הדגל של ממשלות ישראל בכל הקשור להתמודדות עם עוני ומצוקה. יחד עם זאת, עוד לפני שהופעלה, בדיונים הארוכים אודות מאפייניה, היא הפכה יעד לביקורת חריפה מצד גורמים פוליטיים, ארגונים חברתיים וחלק מאוכלוסיית היעד שלה

על אף הפולמוס הציבורי החריף שעוררה, המאפיינים של תוכנית וויסקונסין ותוצאות הפעלתה אינם נהירים לרבים, הן בקרב תומכיה והן בקרב המתנגדים לה. מטרתו של מאמר זה היא לתרום לדיון אודות תוכנית וויסקונסין על ידי התייחסות לארבע שאלות מרכזיות: מהי תוכניות זו? מדוע היא מעוררת ביקורת כה רבה? מה הן תוצאות הפעלתה? מה צריך להיות עתיד התוכנית?

תוכנית וויסקונסין היא, מה שמקובל להגדיר, תוכנית רווחה לעבודה. תוכניות מסוג זה אומצו במדינות רווחה רבות במהלך שנות התשעים של המאה הקודמת, וכאמור, הן מבקשות לעודד את השתלבותם בשוק העבודה של אנשים, שמקור הכנסתם העיקרי הוא קצבאות. תוכניות אלה, המכונות באירופה "מדיניות הפעלה" (activation policies), ייחודיות בכך שהן קושרות באופן ישיר בין קבלת קצבאות, במסגרת תוכניות המספקות סעד, דוגמת תוכנית הבטחת הכנסה בישראל, לבין השתלבות בשוק העבודה. במילים אחרות, התוכניות הללו אינן מאפשרות לאדם לקבל קצבאות אם אינו עושה פעולות, המיועדות להביא לכך שימצא עבודה וישתלב בשוק העבודה.

תוכניות הרווחה לעבודה הראשונות אומצו בארה"ב במהלך שנות השמונים של המאה העשרים. קודם לכן נעשה בארה"ב ניסיון לעודד תוכניות לפיתוח הון אנושי בקרב אוכלוסיות יעד שונות. ניסיון זה החל בראשית שנות השישים, עם חקיקת חוק לפיתוח והכשרה של כוח אדם, שהנהיג תוכניות ממשלתיות להשלמת השכלה והכשרה מקצועית עבור מעוטי יכולת, ולאו דווקא עבור נתמכי סעד.

הצעד המשמעתי ביותר לעבר הנהגת תוכניות רווחה לעבודה בכל רחבי ארה"ב ושינוי מערך הסעד בארץ זו נעשה ב-1996, כאשר נחקק חוק האחריות האישית והזדמנויות לעבודה, ה- Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act(PRWORA)

חוק זה חייב את כל המדינות בארצות הברית להנהיג תוכניות רווחה לעבודה, הרחיב את שיקול הדעת של המדינות באשר למאפייני התוכניות, וקבע מגבלות חמורות על היקף ההוצאה הפדרלית בעבור תוכניות סעד. במקביל, אומץ חוק ה- Temporary Assistance for Families Needed. תוכנית ה- TANF הביאה לשינויים משמעותיים בבסיס הסטטוטורי ובתקצוב שירותי הרווחה, ברשת המגן שסיפקה המדינה ובדגשים של תוכניות רווחה לעבודה. השינויים כללו את ביטול הזכות הבסיסית של הפרט לסיוע, התניית אספקת רשת המגן למשפחות עניות בהשתתפות בעבודה, הגבלת תקופת הזכאות לקצבאות סעד ויצירת קשר בינן לבין חיזוק התא המשפחתי ומוסד הנישואים.

בארה"ב נועדו תוכניות רווחה לעבודה, בראש ובראשונה, לפתור את הסוגיה של תלות במערכת הרווחה. בלב השיטה נמצאת התניית הזכאות לקצבאות סעד בהשמה בעבודה. אוכלוסיית היעד של מדיניות זו היא נתמכי סעד מחוסרי עבודה, בעיקר אמהות חד הוריות שחורות והיספניות, המתגוררות בשכונות העוני בערים הגדולות, והשתלבותם בשוק העבודה נתפסת כאמצעי לצמצום תלותם ברווחה. בעקבות ארה"ב, הונהגו תוכניות רווחה לעבודה גם במדינות רבות אחרות. במדינות הרווחה האירופיות, אוכלוסיית היעד העיקרית של התוכניות הללו לא היתה אמהות חד הוריות, אלא צעירים מחוסרי עבודה, מובטלים השוהים זמן רב מחוץ לשוק העבודה, ומהגרים. מטרת התוכניות כאן היתה להביא להכלה חברתית, דהיינו, לאפשר את השתלבותם החברתית של הנמנים עם האוכלוסיות הללו על ידי הקצאת משאבים לשיפור הונם האנושי ולשילובם במערכות מרכזיות של החברה, ובהן שוק העבודה.

על אף שקיימים הבדלים משמעותיים בין התוכניות המופעלות במדינות הרווחה השונות, ובמיוחד בין אלה המופעלות בארה"ב לבין אלה שבמדינות אחדות באירופה, כל תוכניות הרווחה לעבודה חולקות מספר מרכיבים משותפים. ראשית, יש בהן תמיד מרכיב של חיוב. במילים אחרות, התוכניות מתנות את המשך קבלת הגמלאות בפעולות שמטרתן הברורה היא השתלבות בשוק העבודה. מי שאינו מוכן לקחת חלק בפעולות הללו אינו זכאי לקבל קצבאות.

שנית, התוכניות הללו מציעות מגוון של פעולות, המשתנה מתוכנית לתוכנית וממקום למקום, שנועדו לעודד השתלבות בשוק העבודה. אלו כוללות השמה בעבודה, לימוד כלים לחיפוש עבודה (כתיבת קורות חיים, דרכי חיפוש עבודה, השתתפות בראיונות), השלמה והרחבה של ההשכלה, הכשרה מקצועית, תעסוקה במסגרת הקהילה, הכשרה פנים-מפעלית ותעסוקה מסובסדת. במקביל, התוכניות מציעות למשתתפים בהן מערכות תומכות תעסוקה, כגון טיפול בילדים קטנים, הסעות, מימון רכישת בגדי עבודה, סיוע בביטוח בריאות, והנחות מס או מס הכנסה שלילי בעת שלב המעבר לשוק העבודה.

שלישית, בשונה מהמקובל במרבית מערכותיה של מדינת הרווחה, התוכניות מרכזות תחת קורת גג אחת את כל הטיפול במשתתפים, ומדגישות את הטיפול האינדיבידואלי והמתמשך בפרט. דהיינו, כל המערכות המטפלות בפרט המקבל קצבאות (ביטחון סוציאלי, שירותי תעסוקה, שירותי הכשרה, טיפול סוציאלי) מרוכזת במקום פיזי אחד, המכונה לעיתים one-stop center. זאת ועוד, כל המשתתפים בתוכנית זוכים לטיפול אינדיבידואלי על ידי איש צוות, ואותו אדם מלווה את המשתתף במהלך כל שלבי המעבר מרווחה לעבודה.

רביעית, על אף שקיימת שונות גדולה בין אוכלוסיות היעד הספציפיות של תוכניות רווחה לעבודה במדינות שונות, בכולן האוכלוסייה שזוכה לסיוע של המערכת היא זו המכוסה על ידי תוכניות רשת מגן. לכן, אין הכוונה למי שנפלטים זמנית משוק העבודה והזכאים לדמי אבטלה, למי שסובלים ממגבלות פיזיות או נפשיות, המונעות פרנסה בשוק העבודה, וגם לא למי שאינם עובדים מפאת גילם, אלא רק לאוכלוסיות של אנשים בגיל העבודה, המסוגלים עקרונית להשתלב בשוק העבודה.

*

תוכנית הרווחה לעבודה הישראלית, מהל"ב ("מהבטחת הכנסה להכנסה בטוחה"), הופעלה החל מאוגוסט 2005 לאחר תקופה ארוכה של דיונים והכנות, וביקשה לאמץ את המרכיבים הבסיסיים של תוכניות רווחה לעבודה, שאפיינו תוכניות מסוג זה במדינות רווחה אחרות, ובמיוחד אלה שבארה"ב. במסגרת התוכנית הוקמו ארבעה מרכזי תעסוקה (בחלקם גם סניפי משנה) במקומות שונים בארץ. את המרכזים מפעילות חברות עסקיות בינלאומיות, בשיתוף עם גורמים ישראליים. החברות (אמריקנית, בריטית, ושתי הולנדיות) מפעילות את המרכזים על פי גישות שונות, המשקפות את ניסיונן בהפעלת תוכניות רווחה לעבודה בארצות מוצאן.

מקבלי הבטחת הכנסה בעלי כושר תעסוקה באותו אזור חויבו להתייצב מדי יום במרכז (למשך 30-40 שעות במהלך השבוע) ולהשתתף בתוכנית אישית, שמטרתה לשלבם מחדש בשוק העבודה. המאפיינים הספציפיים של התוכניות מעוצבים על ידי מנהלי יעדים תעסוקתיים, אשר מטפלים במקבלי הקצבאות. מרכיבי התוכניות אמורים לבטא הן את צורכי הלקוח והן את הגישה הייחודית, המאפיינת את החברה המפעילה.

באופן כללי, התוכניות אמורות לכלול את המרכיבים הידועים של תוכניות רווחה לעבודה: סיוע בחיפוש עבודה, מתן כלים לחיפוש עבודה, עבודה בגופים ציבוריים בקהילה (לצורך רכישת מיומנויות עבודה), הכשרה מקצועית, השלמת השכלה וסבסוד תעסוקה. כמו כן, ניתן לקבל סיוע בטיפול בילדים ולהיעזר במערכות תומכות נוספות. ללקוח אין אפשרות לסרב לתוכנית המוצעת לו. סירוב או אי מילוי תנאי התוכנית גוררים שלילת גמלאות לתקופת זמן נתונה. יחד עם זאת, הוקם מערך של ועדות ערר, אשר מקבל קצבאות, כאשר הוא חש שזכויותיו נפגעו או שתוכנית השילוב בעבודה איננה סבירה בעיניו, יכול לערר בפניהן.

שיטת תגמול החברות המשתתפות, שהונהגה בתוכנית זו עם הקמתה, היתה מורכבת. מחד, הממשלה הקציבה 80 מיליון שקל למימון פעולות מגוונות, שיוצעו למשתתפים בתוכניות (כגון טיפול בילדים, או השלמת השכלה). כמו כן, היא התחייבה לממן את הקמת המרכזים ואת הפעלתם השוטפת. אולם, הרעיון הבסיסי היה שהחברות המפעילות יוכלו להרוויח אם תצלחנה להביא לידי צמצום ניכר של מספר מקבלי הקצבאות באזור פעולתן, וזאת על ידי השמה ארוכת טווח (תשעה חודשים לכל הפחות) של מקבלי הקצבאות בשוק העבודה. רק כאשר החברה הצליחה להביא לכך שיותר משליש ממקבלי הגמלאות יעברו לשוק העבודה, או ינשרו בדרך אחרת מרשימת מקבלי הקצבאות, היא יכולה להרוויח כסף מהסכום שנחסך מתשלום קצבאות הבטחת הכנסה.

תוכנית מהל"ב נועדה להיות תוכנית ניסיונית, ולכן הוקמו רק ארבעה מרכזים, אשר מטפלים בכעשירית מקרב 130,000 מקבלי הבטחת הכנסה בישראל. ההנחה, בראשית הניסוי, היתה כי הפעלתה תאפשר בחינה של תפקוד המרכזים הללו במהלך השנתיים באמצעות מערך מחקר גדול. על סמך ממצאי הבדיקה תיבחן השאלה האם צריך להמשיך בתוכנית, ואם כן – באיזה אופן? אולם, כבר במהלך השנתיים הראשונות להפעלת הניסוי התברר כי לא ניתן יהיה להעריך את תוצאות הניסוי, ובמיוחד את ההשפעה ארוכת הטווח על המשתתפים, בלי להאריך את הניסוי בתקופה נוספת של שנה לפחות.

חשוב מכך, התברר כי כמה מהנחות היסוד של הניסוי הן בעייתיות, וגבר מאוד הלחץ להנהיג שינויים בתוכניות כבר במהלך הניסוי. בעקבות הצעות של שר התמ"ת, אלי ישי, הונהגו בקיץ 2007 שינויים אחדים בתוכנית. שמה הוסב ל"אורות לתעסוקה", ונקבע כי בני 45 ומעלה, המקבלים קצבת הבטחת הכנסה, וכן אנשים עם מוגבלות, עולים, אקדמאים ומי ששוהים זמן רב בתוכנית, לא יחויבו עוד להשתתף בה, אלא יתייצבו בשירות התעסוקה, כפי שהיה לפני הפעלת התוכנית. בנוסף, נקבע כי שיטת התגמול לחברות המפעילות את התוכנית תשתנה, על מנת ליצור קשר ברור יותר בין הצלחה בשילוב איכותי של המשתתפים בשוק העבודה, דהיינו, הבטחת תעסוקה לאורך זמן וברמות שכר סבירות, לבין תגמול החברות.

*

על אף ההיקף המצומצם של המשתתפים בתוכנית וויסקונסין (פחות מ-20 אלף), ולמרות שתוכניות דומות לה מופעלות במרבית מדינות הרווחה, גם הסוציאל-דמוקרטיות שביניהן (שבדיה, נורווגיה, דנמרק ופינלנד), הפעלת התוכנית מעוררת ביקורת חריפה בקרב חוגים נרחבים בציבור. יתר על כן, ההתנגדות לתוכנית החלה הרבה לפני שהתוכנית הופעלה הלכה למעשה. בפועל, ההתארגנויות של ארגונים חברתיים שונים, המתנגדים לתוכנית, החלו עוד בעת הקמת ועדה ראשונה לתוכנית הניסוי בשנת 2000.

ניכר כי חלק מההתנגדות והביקורת ביחס לתוכנית קשור לאופן הפעלתה הלכה למעשה. כפי שמעידים דו"ח מבקר המדינה בעניין זה, אשר פורסם לאחרונה, וכן דיווחים בעיתונות ועדויות של משתתפים. ברור כי הפעלת התוכנית, במיוחד במהלך השנה הראשונה לניסוי, התאפיינה לעיתים קרובות בכשלים מגוונים. הכשלים הללו נבעו בחלקם מחוסר התאמה בין מאפייני התוכנית, צורכי המשתתפים ומגבלות שוק העבודה. חלק מהכשלים נבעו, ככל הנראה, גם מיכולת מוגבלת של מפעילי המרכזים והמנהלים לגבי היעדים התעסוקתיים, אשר טיפלו בפועל במשתתפים.

סיבה מהותית יותר לכשלים של התוכנית והביקורת הציבורית כלפיה קשורה לכשלים בתכנון. אלה קשורים, ראשית כל, לעובדה שהוחלט להפקיד את הפעלת התוכנית בידי חברות הפועלות למטרות רווח, ולתגמל אותן בעיקר בתמורה לצמצום מספר מקבלי קצבאות ושילובם בשוק העבודה. דבר זה הביא לכך שהחברות הללו פעלו להביא להצטרפות מהירה של משתתפים בשוק העבודה בלי שנעשו מאמצים מספיקים על מנת להבטיח כי המשרות יאפשרו שיפור לאורך זמן במצב התעסוקתי וברמת החיים.

כשל חמור עוד יותר הוא המגמה, שאפיינה את התוכנית הניסיונית, לכלול את כל מקבלי קצבת הבטחת הכנסה במסגרת התוכנית, בלי למיין את המשתתפים ולוודא האם יש סיכוי סביר שהמשתתף אכן יוכל להשתלב בשוק העבודה.

התוכנית גם לא כללה כל מנגנון על מנת לשחרר משתתפים כאשר אין סיכוי סביר לשלב אותם בשוק העבודה. העובדה שכמחצית מהמשתתפים בתוכנית שוהים יותר משנה במרכזים בלי למצוא תעסוקה עבורם, מלמדת על מגבלה ברורה של מבנה התוכנית.

כשל נוסף הוא מגבלת הכלים העומדים לרשות מפעילי התוכנית. התפיסה שעמדה מאחורי המתכננים היתה שעדיף להביא לשילוב מהיר של המשתתפים בשוק העבודה, זאת מתוך הנחה ששילוב מהיר וצבירת ניסיון במקום עבודה מספקים אמצעי חשוב למי ששהו זמן רב מחוץ לשוק העבודה. כתוצאה מכך, האמצעים שעמדו לרשות המשתתפים היו בעיקר חיפוש עבודה אינטנסיבי וקורסים קצרי מועד, כגון לימוד דרכי חיפוש עבודה וכתיבת קורות חיים, קורסים בסיסים בעברית ובמחשבים וכדומה. קורסי הכשרה מקצועית ארוכי טווח והשלמת השכלה כמעט ולא הוצעו למשתתפים, לא מעט בגלל רתיעה של משרד האוצר מלממן את הפעולות הללו.

הדרך היחידה כמעט שעמדה לרשות המרכזים על מנת לטפל במי שנותרו בהם, היה שירות בקהילה, בעצם, מעין עבודות יזומות במסגרות ציבוריות שונות. למרות שהאפשרות הזו נועדה במקור לספק ניסיון תעסוקתי למשתתפים חסרי ניסיון מעין זה, נעשה שימוש נרחב באמצעי זה, על מנת לספק פתרון למי שהמרכז לא הצליח להעסיקו בזמן שהותו שם. מגמה זו עוררה, בצדק, תרעומת גדולה הן בקרב המשתתפים והן בקרב ארגונים חברתיים.

*

לצד כשלים אלו, הנובעים ממבנה התוכנית, נדמה כי הביקורת כלפי תוכנית וויסקונסין קשורה לא רק בפרטי התוכנית, אלא בעיקר בדימוי שלה. בהקשר זה צריך לזכור כי היוזמים הראשונים של התוכנית היו פקידים במשרד האוצר, שביקשו לאמץ את המודל של התוכנית, כפי שגובשה במדינת וויסקונסין בארה"ב. מודל זה, הנחשב קיצוני במיוחד מבחינת הקשיחות שבה היא מתייחסת למשתתפים בה, מזוהה עם תפיסה ניאו-ליברלית, המטילה את האחריות להיעדר תעסוקה על מקבל הקצבה, ורואה במערכת הקצבאות גורם עיקרי לעוני ולמצוקה.

גישה זו השתלבה היטב עם התפיסות שאפיינו את משרד האוצר בראשית שנות האלפיים, כאשר סילבן שלום ובנימין נתניהו כיהנו כשרי אוצר. התמיכה הנלהבת במשרד האוצר ברעיון של מעבר מתוכנית רווחה לעבודה באה במקביל לשורה של פעולות שנועדו לצמצם מאוד את מערכת הקצבאות, ולהקטין את מדיניות הרווחה, על מרכיביה השונים. כך, למשל, רווחה מאוד בציבור ההנחה כי תוכנית וויסקונסין נועדה לשמש אמצעי כדי לפרק את המערכות של מדיניות הרווחה, ובראשן שירות התעסוקה. זאת ועוד, ניכר היה כי יוזמי התוכנית במשרד האוצר ראו בה אמצעי שיביא לצמצום מספר מקבלי הקצבאות ולהקטנת ההוצאה הציבורית, בלי שההשלכות השליליות האפשריות לגבי פרטים ומשפחות נלקחו בחשבון.

התעקשות להפעיל את התוכנית על ידי חברות פרטיות (ולא על ידי מלכ"רים או גורמים ציבוריים) רק העצימה את התחושה הזו בקרב מבקרי התוכנית. אם כן, תוכנית וויסקונסין הפכה למעין סמל למגמות הניאו-ליברליות, המבקשות לקעקע את מדינת הרווחה ולפגוע באוכלוסיות החלשות, ולכן הביקורת כלפיה איחדה את כל הנפגעים והמתנגדים לגישה זו.

הביקורת כלפי התוכנית גברה במיוחד עם היחלשות ההגמוניה של משרד האוצר, הכישלון הפוליטי של הליכוד, על רקע המדיניות החברתית-כלכלית שלו, ועלייתה של ממשלה שהתחייבה להתמודד עם הפערים החברתיים בישראל. מינויו של מנהיג ש"ס, אלי ישי, לשר התמ"ת, הציב את אחד ממתנגדי התוכנית בעמדה שאפשרה לו לחולל בה שינויים.

*

האם הביקורת כלפי תוכנית וויסקונסין מוצדקת? האם אכן התוכנית נכשלה ביעדה המרכזי – שיפור באיכות וברמת חייהם של מקבלי הבטות הכנסה על ידי שילובם בשוק העבודה? התשובות לשאלות הללו אינן חד משמעיות. ממצאי מחקרי ההערכה, הנשענים על נתוני המרכזים התעסוקתיים, נתוני המוסד לביטוח לאומי וסקר של מדגם גדול של משתתפים בתוכנית וקבוצת ביקורת, מצביעים על כך שעבור חלק מהמשתתפים, התוכנית אכן הצליחה להביא לשילובם בשוק העבודה, ואף לשיפור מה ברמת חייהם.

במקרים אחרים, הפעלת התוכנית אילצה מקבלי קצבאות לפרוש מהתוכנית בלי שתהיה בידם האפשרות להשתלב באופן משביע רצון בשוק העבודה. לגבי חלק מהנמנים עם הקבוצה הזו, לא ברור ממה הם מתקיימים, וייתכן בהחלט שמצבם הכלכלי והנפשי (וגם של ילדיהם) הורע. לבסוף, בעבור רבים ממקבלי קצבאות הבטחת הכנסה, התוכנית נכשלה והם נאלצו להתייצב מדי יום במרכזי התעסוקה, גם כאשר היה ברור שאין למרכזים מה להציע להם וסיכוייהם להשתלב בשוק העבודה קלושים.

להלן מספר נתונים, המשקפים את המגמות הללו: בשנה וחצי הראשונות של התוכנית ירד מספר מקבלי קצבאות הבטחת הכנסה באזורי הניסוי מ- 17,700 ל- 12,500. לעומת זאת, בשאר חלקי הארץ לא חל שינוי של ממש במספר המקבלים קצבה זו באותה תקופה. אמנם חלק קטן מהעוזבים עברו לתוכניות ביטחון סוציאלי אחרות (בעיקר, קצבת נכות), אולם ברוב המקרים המעבר היה, ככל הנראה, לשוק העבודה.

כאשר משווים את המשתתפים בתוכנית לקבוצת ביקורת של מקבלי קצבת הבטחת הכנסה, שלא השתתפו בתוכנית, ניכר הבדל משמעותי בשיעור המועסקים בקרב המשתתפים בתוכנית, כאשר הפער הוא של 10 אחוזים. דהיינו, למשתתפים בתוכנית וויסקונסין היה סיכוי טוב יותר להשתלב בשוק העבודה, לעומת מי שלא השתתף בתוכנית. בנוסף, ניכר כי משתתפי התוכנית, שעבדו באופן חלקי בתחילת התוכנית (וקיבלו הבטחת הכנסה בגלל שכרם הנמוך), שיפרו את היקף התעסוקה שלהם יותר מאלה שנמנו עם קבוצת הביקורת. הקבוצה ששיפרה יותר מכל קבוצה אחרת את מצבה התעסוקתי היתה של האמהות החד-הוריות, אולם השיפור ניכר גם בקבוצות הדמוגרפיות והגילאיות האחרות.

אמנם ניכר כי תוכנית הניסוי הביאה לירידה במספר מקבלי קצבאות ולמעבר של רבים מהם לשוק העבודה, אולם לא ברור אם המעבר הזה היטיב בהכרח עם העובדים החדשים הללו. ההכנסות של המשפחות שהשתתפו בניסוי ושיפרו את מצבן התעסוקתי, היו גדולות במקצת משל אלו שלא השתתפו בניסוי ושיפרו את מצבן התעסוקתי, אולם בחינה של ההכנסה המשפחתית הכוללת של המשתתפים בתוכנית, לעומת אלה שנמנו עם קבוצת הביקורת, לא מלמדת על שיפור של ממש, בגלל קיזוז הכנסות מקצבאות בהכנסות מעבודה. ממצא זה לא צריך להפתיע, שכן השכר הממוצע של המשתלבים בשוק העבודה בקרב המשתתפים בתוכנית היה שכר מינימום בלבד, דהיינו 20 שקלים לשעה.

לצד משתתפים בתוכנית הניסוי שעברו לשוק העבודה, רבים מאוד לא הצליחו להשתלב בשוק העבודה ונותרו במרכזים. גם לאחר 15 חודשי הפעלת התוכנית, 53% מהמשתתפים עדיין נותרו במרכזים. דהיינו, יותר ממחצית ממי שהחלו את התוכנית לא הצליחו להשתלב בשוק העבודה, והמשיכו לקבל קצבאות בעודם מתייצבים במשך 30 שעות בכל שבוע במרכז התעסוקה.

זאת ועוד, מבין המשתתפים שהפסיקו לקבל קצבה בתקופה זו, חלק לא קטן לא הצליח להשתלב בשוק העבודה. כתוצאה מכך, 13% מבין אלה שהתחילו את התוכנית דיווחו (לאחר 15 חודשים) שלא היתה להם הכנסה מעבודה, וגם לא מקצבאות. לא ברור ממה התקיימו הנמנים עם המשפחות הללו.

*

מבקרי תוכנית וויסקונסין צודקים, ככל הנראה, במוטיבציה האידיאולוגית שעמדה מאחורי היוזמה להקמתה. הכשלים הרבים של התוכנית נובעים לא במעט מהיהירות שאפיינה את קובעי המדיניות, שעסקו בהקמתה ומהמטרות שהם ביקשו להשיג. אולם, אין המניעים הללו צריכים, בהכרח, להוביל למסקנה כי עדיף היה אילו התוכנית לא קמה ויש לפעול לסגירתה. אמנם תוצאות הניסוי אינן חיוביות כולן, אך לא ניתן להתעלם מהעובדה, כי לא מעטים ממקבלי הבטחת הכנסה הסתייעו בתוכנית וויסקונסין על מנת להשתלב בשוק העבודה. חלקם אף שיפרו את הכנסותיהם, ולו בגלל היקף המשרות שלהם. ייתכן והדבר יוביל בעתיד לקידום תעסוקתי.

נדמה כי המסקנה המתבקשת מעריכת ניסוי חברתי זה היא כי יש הצדקה להפעלת תוכנית רווחה לעבודה בישראל בהיקף כלל ארצי, וכי יש סיכוי סביר שתוכנית מעין זו אכן תסייע לחלק מהאנשים החיים בעוני, והתלויים במערכת הקצבאות, להשתלב בשוק העבודה. דבר זה נכון במיוחד בתקופה שבה שוק העבודה הולך ומתרחב, וניתן להביא לשילובם של רבים ממחוסרי העבודה בשוק זה, אם רק יוצע להם הסיוע המתאים על מנת להתגבר על החסמים בדרך זו.

אולם, על מנת שהדבר יקרה, יש הכרח בשינויים משמעותיים במאפייני תוכנית וויסקונסין. ראשית, יש להגדיר את מטרת התוכנית כ"מעבר לתעסוקה ראויה של משתתפיה". צמצום במספר מקבלי הגמלאות, או מעבר לשוק העבודה אינם מטרות מספקות. שנית, יש לבחון מחדש את אופן הפעלת התוכנית. במקום הפעלה בידי חברות הפועלות למטרות רווח, עדיף היה כי המרכזים התעסוקתיים יופעלו על ידי גורמים ציבוריים, מלכ"רים או ממשלתיים, שהמחויבות העיקרית שלהם אינה השגת רווח, ולכן הם אינם שואפים להעביר את מקבלי הקצבאות לשוק העבודה בכל מחיר. בדומה למקובל במדינות אחרות, ניתן יהיה להעביר חלק מההפעלה של השירותים הנלווים בתוכנית ושל קורסי ההכשרה לידי חברות הפועלות למטרות רווח. לחילופין, אם הפעלת המרכזים תיוותר בידי גורמים פרטיים או מלכ"רים, יש להגדיר מחדש את שיטת התגמול על מנת להדגיש את העיקרון, שלפיו התגמול יהיה לתעסוקה איכותית, ולא למעבר לשוק העבודה בלבד.

שלישית, יש להנהיג מנגנון משוכלל של מיון המשתתפים, על מנת למנוע שהות ארוכה ומיותרת של משתתפים במרכזי התעסוקה. קיימים כיום כלים על מנת לזהות, במידה רבה של דיוק, את מי שאין סיכוי סביר שהמרכז ימצא בעבורו תעסוקה. מיון זה צריך להתקיים בעת כניסת אנשים למערכת הבטחת הכנסה ובמהלך הטיפול בהם.

רביעית, בעת הטיפול במשתתפים במרכזים יש להציע מגוון רחב יותר של מענים על מנת שיתאימו לצורכי המשתתפים. כך, למשל, יש להציע השלמת השכלה והכשרה מקצועית למי שזקוקים לשיפור משמעותי בהון האנושי שלהם. לעומת זאת, יש לצמצם במידה ניכרת את השימוש בשירות בקהילה ולתגמל את המשתתפים בצורה הוגנת. כמו כן, יש להגביר את מידת שיתופם של המשתתפים בהחלטות לגבי אופן פעילותם במרכזים. זאת על מנת להגביר את המוטיבציה של המשתתפים.

לבסוף, תוכנית וויסקונסין תצליח להגשים את מטרותיה רק אם התוכנית תלווה, מחד, בהתערבות ממשלתית (אם באמצעות העלאת שכר המינימום, או מס הכנסה שלילי), שנועדה להגדיל את ההכנסה מעבודה למי שמשתלב בשוק העבודה, ומאידך, יגדל גובה קצבת הבטחת הכנסה בעבור מי שאין סיכוי לשלבו בשוק העבודה. הפעולות הללו חיוניות, אם אנחנו מבקשים להבטיח קיום בכבוד לאוכלוסייה החלשה ביותר בחברה שלנו.

בסופו של דבר, מעבר מרווחה לעבודה הוא מטרה ראויה. עמדה הפוסלת מכל וכל תוכנית המיועדת לסייע למעבר זה היא בעייתית מבחינה מוסרית, ואיננה מקדמת את האינטרסים של האנשים החיים בעוני. אין גם פסול בכך שקבלת קצבאות סעד תהיה מותנית בהשתלבות בתוכנית מעין זו, אם האדם אכן מסוגל להשתלב בשוק העבודה. אולם, על מנת שתוכנית מעין זו תצליח היא חייבת לקבוע מטרות ראויות ומנגנונים שיצמצמו ככל האפשר את הפגיעה במשתתפים ויגבירו עד כמה שניתן את האפקטיביות שלה. יש לקוות שכך אכן יקרה.

ביבליוגרפיה:
כותר: תוכנית וויסקונסין: מרווחה לעבודה
מחבר: גל, ג'וני (פרופ')
תאריך: דצמבר 2007 , גליון 41
שם כתב העת: פנים : כתב עת לתרבות, חברה וחינוך
בעלי זכויות : הסתדרות המורים בישראל. הקרן לקידום מקצועי
הוצאה לאור: הסתדרות המורים בישראל. הקרן לקידום מקצועי
הערות לפריט זה:

1. ג'וני גל הוא פרופסור חבר בבית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית באוניברסיטה העברית.


הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית