עמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > כלכלה וחברה > כלכלה בישראלעמוד הבית > ישראל (חדש) > כלכלה
חברה : כתב עת סוציאליסטי לענייני חברה, כלכלה פוליטיקה ותרבות


תקציר
מאמר זה מנתח את מדיניות הרווחה של ישראל מיום הקמתה ועד היום. כותבת המאמר מבקשת לבדוק את הפרדוקס לפיו דוקא ממשלת הליכוד הליברלית שהוקמה לאחר המהפך ב 1997, קידמה מדיניות רווחה, בעוד שממשלות העבודה שבאו אחריה זרזו את מדיניות ההפרטה והליברליזציה של המשק בישראל.



מתי הייתה מדינת הרווחה הישראלית סוציאל דמוקרטית?
מחברת: ריקי שיו


אחד מהחוקים הסוציאליים המתקדמים ביותר במדינת ישראל, החוק להבטחת הכנסה, התקבל בשנת 1980, בתקופת כהונתו של מנחם בגין. פרופסור אברהם דורון תיאר את המצב לאחר כניסתו לתוקף של חוק זה: "הביטוח הסוציאלי דואג לנו מן העריסה לקבר... וזאת לא כמעשה חסד של השלטון אלא כזכות חברתית של אזרחות. פעם זו הייתה סיסמא ששאפנו להגשים אותה, היום זו מציאות חים וקשה לתאר את החברה שלנו בלעדיה" .

במקום אחר, כותב דורון: "יש אפוא מן הפרדוקס שהשינוי המשמעותי ביותר בתוכנית תמיכות הסעד התחולל דווקא זמן קצר לאחר המהפך הפוליטי בשנת 1977. לליכוד לא הייתה אמנם תוכנית ברורה לחקיקה סוציאלית, אשר הייתה עשויה להיטיב עם אחת מקבוצות הבוחרים החשובות שלו - אנשים בעלי הכנסה נמוכה מקרב אוכלוסיית עדות המזרח. המניעים הפוליטיים לאימוץ חקיקה זו היו ברורים, אך אין בכך כדי להמעיט מן ההישג החברתי שהיה בקבלת החוק".

המאמר יתמודד עם ה"פרדוקס" הזה וישאל כיצד ניתן להסביר את השינוי החיובי במדיניות הרווחה דווקא בעת כהונתה של ממשלת הליכוד הראשונה. נבחן את האידיאולוגיה החברתית ששררה בתקופת שלטון מפלגת העבודה ונשאל מה היו הנסיבות והמניעים שהובילו לחקיקות סוציאליות חשובות דווקא בתקופת כהונתה של ממשלת הליכוד.

מבוא מושגי: זכויות חברתיות ומדינת הרווחה האוניברסאלית

כדי להבין את מדינת הרווחה הישראלית יש להבהיר מספר מושגים מכוננים של מדינת הרווחה המודרנית. המושגים: 'זכויות חברתיות' ו'אזרחות חברתית' הם מושגים בסיסיים להבנת הצידוק המוסרי של מדינת הרווחה. ט.ה. מרשל, ההוגה החשוב של מדינת הרווחה האנגלית ומייסד הסוציולוגיה של האזרחות, פיתח לראשונה מושגים אלו. גישתו מבוססת על תפיסה של סולידאריות חברתית ועל הצורך להתערב בכלכלת השוק לשם השגת שוויון. לדעתו, מערכת רווחה שתהיה מבוססת על העקרונות שפיתח תיחשב סוציאליסטית.

עבור מרשל, עקרון השוויון הוא בסיס לחברה צודקת. הוא ביקש להכפיף את העיקרון הקדוש של השוק החופשי לעקרונות של צדק חברתי, ושאל: האם ייתכן שוויון בסיסי מבלי שהמדינה תתערב בכלכלת השוק? לפי מרשל, המהפכות הגדולות, שבעקבותיהן הפכו הנתינים לאזרחים שווי זכויות, סללו את הדרך להפחתת אי-השוויון האזרחי, הפוליטי והחברתי. אזרחות היא סטאטוס של כל אלה שהם חברים מלאים בקהילה, ובתור שכאלה יש להם גישה לזכויות הנובעות מסטאטוס זה. ראוי להבחין בין שלושה סוגים של זכויות. זכויות אזרחיות הן זכויות המוקנות ממעמד האזרחות ומקורן במאה השמונה עשרה. הן כוללות זכויות יחיד, שוויון בפני החוק, זכות הקניין, חופש הדיבור. זכויות פוליטיות, הכוללת את הזכות לבחור ולהיבחר, התפתחו במאה התשע עשרה. זכויות חברתיות התפתחו במאה העשרים, אלה הן זכויות לרווחה, הכוללות מינימום תנאים ושירותים של חינוך, בריאות, דיור, הכנסה וזכות לעבודה.

לפי מרשל, הזכויות האזרחיות הן פורמאליות בלבד. זכות לשמירת הקניין אינה מסייעת לחסרי כל. הזכות לחופש הדיבור אינה רלוונטית לחסרי השכלה. לא ניתן לממש את הזכויות האזרחיות והפוליטיות ללא הזכויות החברתיות המאפשרות את התנאים הבסיסיים ההכרחיים למימוש הפוטנציאל האישי וההגשמה העצמית. הזכויות החברתיות מוענקות לכלל האזרחים על בסיס אזרחותם, הן אינן קשורות למעמדו הכלכלי של האזרח ואינן ניתנות מתוך תלות בהתקשרותו בחוזה עבודה.

בספרות על מדינת הרווחה מידת האוניברסאליות של הזכויות החברתיות היא קריטריון להבחנה בין מדינת הרווחה האוניברסאלית (סוציאל-דמוקרטית) לבין מדינת הרווחה הליברלית, המעניקה זכויות רווחה רק לנזקקים. במדינת הרווחה מהסוג הראשון הזכויות החברתיות מאפשרות לנהל חיים עצמאים מכוחות השוק ובכך מפחיתות, במידה מסוימת, את הסטאטוס של האזרחים כסחורות בשוק החופשי. ההפחתה בעוני ופתיחת הזדמנויות חינוכיות מאפשרות ניידות חברתית ואמורות להקטין את אי-השוויון הכלכלי והחברתי במדינה.

מדינת הרווחה הליברלית היא מדינת רווחה המבוססת על מרכיב ביטוחי ומשמרת את דפוסי הריבוד החברתי, את הסטאטוס החברתי ואת אי-השוויון. במדינת הרווחה הליברלית ישנן שתי מערכות רווחה והיא מכונה בספרות הסוציולוגית מדינת רווחה שיורית (רזידואלית). שכבת הרווחה הבסיסית היא מתן סעד לנזקקים ברמות מינימאליות, ולאחר מבחני אמצעים מחמירים. מאחר ולא מדובר בזכויות חברתיות, נתמכי הסעד אינם נחשבים כזכאים ומיוחסת להם סטיגמה שלילית. שכבת הרווחה השנייה היא בעלת אופי ביטוחי. זוהי מערכת זכאויות הקשורות לעבודה כמו ביטוחי אבטלה, תאונות, אובדן כושר עבודה ופנסיות. לכן, במדינה הליברלית האזרח תלוי בשוק גם כאשר מדובר בביטחון הסוציאלי שלו.

ניאו-מרקסיסטים ביקרו את הרעיון הבסיסי של מדינת הרווחה, מפני שגישת הזכויות שלה היא פרוצדוראליות בלבד ואינה מקדמת שינוי חברתי אמיתי. מבקרי מדינת הרווחה טענו שלא ייתכן שוויון אמיתי בעולם שהערך המכונן אותו הוא החליפין ואשר מתקיים בו שוק חופשי והפרדה בין בעלות על הון ועבודה. בעולם כזה קיימת תלות מבנית ופוליטית בין השכבות השולטות ובין בעלי ההון אשר משמרת את הדיכוי המעמדי ואת אי-השוויון המבני.

מדינת הרווחה הישראלית

מדינת הרווחה הישראלית היתה תולדה של המדיניות החברתית הסוציאליסטית ששררה בימי היישוב. הסוציאליזם הישראלי מאופיין, על-ידי חוקרים רבים, כ"סוציאליזם קונסטרוקטיבי" שפירושו מחויבות ראשונית לציונות ולבניין האומה ולא לשוויון ומלחמת מעמדות. מדינת הרווחה הישראלית, המשיכה בתחילת דרכה את הסדרי הרווחה של מוסדות היישוב והייתה מכשיר אידיאולוגי בשירות הממלכתיות, שהחליפה את הסוציאליזם של מפא"י ההיסטורית.

הסוציאליזם הישראלי של מוסדות הישוב קידש את ערכי העבודה. מערכת הרווחה רוכזה בידי הסתדרות העובדים ודאגה לחבריה ובני משפחותיהם. ההסתדרות דאגה להבטיח עבודה לחבריה וביטחה אותם בביטוחי עבודה שונים וכן בביטוחי בריאות ופנסיה. נזקקים בתקופת היישוב נהנו מחסדי מוסדות צדקה שונים שלא היו קשורים להסתדרות.

כשקמה מדינת ישראל המשיכה ההסתדרות למלא את תפקידה באספקת שירותים ביטוחיים רפואיים והסדרי פנסיה. חוק ביטוח לאומי שחוקק בשנת 1953 העניק קצבאות זקנה ושארים בסכומים מינימאליים וכן ביטוח אמהות. כמו כן חוקקו חוקי עבודה מתקדמים שהיו מיועדים להגנה על אוכלוסיית העובדים, לא על אלו שנפלטו משוק העבודה. לא נכלל בחוק ביטוח אבטלה ממלכתי ולא נפגע תפקידה של ההסתדרות במערכת הביטוח הפנסיוני ובשירותי הבריאות. ההתנגדות לחוק ביטוח אבטלה נומקה מהסיבה שהעולים החדשים, שאינם חדורים בערכי העבודה, יעדיפו חיי בטלה אם תהיה להם אפשרות כזו. תמיכות בנזקקי סעד מוסדו בחוק הסעד שהתקבל ב-1958. תמיכות אלו היו מותנות במבחני אמצעים והיו באחריותן של הרשויות המקומיות ושל עובדים סוציאליים. החוקים הסוציאליים שיוו למדינת הרווחה הישראלית אופי שיורי המבוסס על מערכת זכויות הקשורות לעבודה ולסטאטוס הכלכלי ומערכת סעד נפרדת לנזקקים. קיומן של מערכות ביטוח פנסיוני פרטיות מנציח את אי-השוויון והריבוד המבני ומגביר את הפער הכלכלי בקרב הקשישים. מדינת הרווחה הישראלית הייתה, אפוא, בראשיתה בעלת מאפיינים ליברליים ולא סוציאל דמוקרטיים.

המשימה החשובה שעמדה בפני המדינה הצעירה הייתה קליטת עלייה וזו נעשתה בהתאם למדיניות 'כור ההיתוך'. מדיניות זו התבטאה ברצון ליצור לכידות חברתית; אינטגרציה בין העדות; שפה, ערכים, ותרבות משותפים. המוסדות השונים של מדינת הרווחה, שירותי החינוך, הבריאות והעזרה הסוציאלית גויסו למען מטרות אלו. לפי גיורא לוטן, שהיה מנכ"ל הביטוח הלאומי: "...ישנו קשר עמוק בין השאיפה לקיבוץ גלויות ובין הגשמת השאיפה להיהפך למדינת רווחה. רק מדינה בעלת יסודות כלכליים וסוציאליים בריאים יכולה למשוך אליה המוני יהודים המצפים לא רק לשחרור לאומי, אלא גם לשחרור ממצוקה ומחסור".

נימוק נוסף לחשיבותה של מערכת רווחה בישראל היה הנימוק הביטחוני. יצחק קנב כותב: "מן הצורך להכיר בתלות ההדדית שבין הפיתוח הכלכלי והסוציאלי ובין המדיניות הביטחונית, בלי קידום סוציאלי ותרבותי יקשה לפתור את בעיית בטחון הפיזי ולקיים לאורך זמן את יתרוננו הביטחוני באזור... ".

ניתן ללמוד מכך כי הערכים שכוננו את מדינת הרווחה הישראלית היו לכידות חברתית וסולידאריות, שמטרתם הייתה חיזוק הישוב היהודי בישראל והגברת חסינותה של המדינה בפני האיום הביטחוני. שוויון כלכלי וחברתי היה אמצעי לשם השגת מטרות אילו, לא ערך לכשעצמו.

התקדמותה של מדינת הרווחה הישראלית בכיוון שהינו בעל מאפיינים סוציאל דמוקרטיים לא היה תוצאה של אידיאולוגיה סוציאליסטית. לאורך שנות קיומה של המדינה, מהומות חברתיות היו זרז לחקיקת חוקים סוציאליים שמטרתם הייתה השגת שקט חברתי. לאחר אירועי ואדי סאליב ב-1959 התקבלה בחופזה חקיקה לביטוח משפחות מרובות ילדים. מהומות הפנתרים בשנת 1971 הביאו לסדר היום הציבורי את החפיפה בין מצוקה כלכלית לבין מוצא עדתי. היה חשש לשיתוף פעולה בין הפנתרים לשמאל הקיצוני ולערעור שלטונה של מפא"י. ממשלת גולדה מאיר הגדילה את תקציב הסעד, השירותים הסוציאליים והדיור הציבורי. לאחר מהומות הפנתרים, חוקקו בשנות השבעים שורה של חוקים סוציאליים בעלי מאפיינים אוניברסאליים כמו ביטוח אבטלה, נכות וקצבאות ילדים, אולם אזרחיה הערבים של המדינה הופלו בתקציבים אלה.

ברוח הביקורת הניאו-מרקסיסטית, כתב בשנת 1981 שלמה סבירסקי: "שירותי הרווחה הוענקו לאחר שהשתכנעו המעמדות השליטים שהענקת שירותים אלה לא רק תמנע הפסדים הנובעים משביתות ומאבקים אלא גם תגדיל את התפוקה על ידי העלאת הכושר והכישורים של הפועלים. אין הם מיועדים לשנות מיסודה את חלוקת העבודה בחברה. [...] התוצאה העיקרית של התפרצויות חברתיות עד היום הייתה הגדלת שירותי הרווחה- לא שנוי מן היסוד".

שמאל – ימין – שמאל: מה בין ממשלת העבודה לבין ממשלת הליכוד

אחד הצעדים הראשונים שנקט הליכוד היה איחוד משרד הסעד עם משרד העבודה למשרד אחד: משרד הרווחה, ומינויו של ד"ר כץ לשר העבודה והרווחה. ד"ר כץ היה ראש בית הספר לעבודה סוציאלית באוניברסיטה העברית ולאחר מכן מנכ"ל הביטוח הלאומי. הוא קידם מדיניות רווחה אוניברסאלית בהשראתו של טיטמוס, הוגה חשוב של מדינת הרווחה הסוציאליסטית. איחוד המשרדים וחקיקתו של חוק הכנסת מינימום היוו שינוי חשוב שמתיישב עם תפישת הזכויות החברתיות. קצבאות הסעד הוצאו מאחריותם של עובדים סוציאליים והרשויות המקומיות והיו לזכות כללית, נטולת סטיגמה, לנזקקים. הנימוק ששכנע את בגין לקבל את השינויים היה הנכס האלקטוראלי שלהם.

לאור דברים אלו אין לתמוה על ה"פרדוקס", יש לומר, פרדוקס-לכאורה, שאחד החוקים הסוציאליים המתקדמים ביותר התקבל בתקופת הליכוד. עליית ממשלת הליכוד בשנת 1977 הייתה במידה רבה תוצאה של מחאת השכבות החלשות ושל הפערים הכלכליים והחברתיים שהיו מזוהים עם הבדלי מוצא עדתי.

שוויון חברתי לא היה ערך מרכזי בתפיסת העולם של מדיניות הרווחה בישראל ולכן אין הבדל בין מדיניות הרווחה של ממשלת העבודה ה"סוציאליסטית" וממשלת הליכוד ה"ליברלית". כפי שמסביר יורם בן פורת, עד לשנות השמונים הייתה הסכמה כללית רחבה "שלממשלה יש תפקיד פעיל בחלוקת הכנסה ושיש הצדקה עקרונית להתערבות באמצעים כלכליים להשגת מטרות לאומיות... אין תנועה שחרתה על דגלה התנגדות למדינת הסעד".

מדינת הרווחה הישראלית לא הייתה סוציאליסטית מראשיתה. היא לא הייתה מחויבת לשוויון אלא לערכים לאומיים ולשימור המבנה הפוליטי. לכן, לא היה הבדל בין ימין ושמאל בתמיכה במדיניות רווחה ולא מפתיע שדווקא הממשלה בעלת האידיאולוגיה המוצהרת הליברלית חוקקה חוק בעל מאפיינים "סוציאל דמוקרטיים". מדינת הרווחה הישראלית מעולם לא התיימרה לשנות את החברה מן היסוד ולהשתיתה על ערכים סוציאליסטיים. לכן גם לא הופחת אי-השוויון הכלכלי למרות חקיקות הרווחה השונות.

התוכנית הכלכלית של 1985 וזו של 2003

בשנות השמונים השתנתה תפיסת העולם של האליטות החברתיות לכיוון ליברלי מוצהר. השינוי התבטא במערכת המשפטית ובאידיאולוגיה הכלכלית שהובילה לתוכנית הייצוב הכלכלית בשנת 1985. אחד מהנימוקים להכרח בתוכנית החירום הכלכלית היה הנימוק הביטחוני. לדברי חיים ברקאי, "מדינה שחוסנה הכלכלי בסכנה עלולה להיות מותקפת על ידי סוריה". אידיאולוגית הביטחון ותחושת מצב החירום הצדיקו את הצורך בהקטנת מעורבות המדינה בשוק, בצמצום הסובסידיות, בהקפאת שכר ומאוחר יותר בקיצוצים בשירותים החברתיים. תוכנית זו התקבלה על ידי ממשלת האחדות הלאומית ביוזמתם של שמעון פרס ויצחק מודעי ועל אף התנגדותם של שרי חירות ובראשם דויד לוי שנתפסו כמגיניהם של השכבות החלשות. התוכנית בטאה את ההסכמה האידיאולוגית של הימין וה"שמאל" לגבי הצורך בליברליזציה והפרטה. ההסתדרות, לאחר מחאה קצרה ולאחר שהובטחה לה תמיכה כספית, נתנה גם היא את ברכת הדרך.

התוכנית הכלכלית של 1985, ולא מהפך 1977, מסמלת את תחילתו של הפיחות במעמדה של מדינת הרווחה שסופו בתוכנית הכלכלית החדשה של 2003. התוכנית החדשה, המתבטאת בקיצוץ הקצבאות לקשישים, נכים, ילדים ואמהות חד הוריות היא המשכה של תוכנית הייצוב. אולם, לאמיתו של דבר, ניתן למצוא את היסודות לפיחות זה עוד בראשיתו של היישוב, שכן, כפי שהוסבר למעלה, מדינת הרווחה הישראלית לא הייתה סוציאליסטית מראשיתה. המחויבות של מדינת הרווחה הישראלית לא הייתה לשוויון אלא לערכים לאומיים ולשימור המבנה הפוליטי. בימים אלה הכריז ראש הממשלה שבתקציב הביטחון לא מקצצים, אלא בתקציבי הרווחה, כי שוב, המדינה ב"מצב חירום".

למרות הקיצוצים שיוזם הליכוד מעניין לדעת למי האמהות החד הוריות שנלחמות בביבי יצביעו בבחירות הבאות. יתירה מזו, איזו מפלגה ציונית מציעה אלטרנטיבה ממשית לליברליזם ומתי תחולל סוף סוף הפרה הקדושה ששמה בטחון?

ביבליוגרפיה:
כותר: מתי הייתה מדינת הרווחה הישראלית סוציאל דמוקרטית?
מחברת: שיו, ריקי
תאריך: נובמבר 2003 , גליון 10
שם כתב העת: חברה : כתב עת סוציאליסטי לענייני חברה, כלכלה פוליטיקה ותרבות
עורכי כתב העת: סבוראי, מורן; מנור, אודי; גופר, גילי
הוצאה לאור: יסו"ד : ישראל סוציאל-דמוקרטית
הערות לפריט זה:

1. ריקי שיו היא דוקטורנטית במחלקה לסוציולוגיה באוניברסיטת חיפה.


הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית