שיתוף נציגי ציבור בהליך מינוי שופטים

עקרון עצמאות הרשות השופטת משאר רשויות השלטון אינו חל במלואו על נושא ניהולה של רשות זו; בנושא זה, כמעט שאי-אפשר לומר כי אין תלות ברשות המבצעת ובמחוקק. כך גם לגבי הליך מינויים של שופטים. מאחר ושופטים נהנים מאי-תלות ציבורית ושלטונית מרגע שהתמנו ולכל ימי חייהם, מקובל העיקרון כי נציגי ציבור ישתתפו בתהליך בחירתם.

השופטים בישראל ממונים לפי חוק יסוד: השפיטה, על-ידי הוועדה לבחירת שופטים. הוועדה מונה תשעה חברים ומורכבת משני חברי כנסת (הנבחרים בבחירות חשאיות) שלושה שופטי בית המשפט העליון, שני נציגי ממשלה (שר המשפטים העומד בראש הוועדה ושר נוסף) ושני נציגי לשכת עורכי הדין. אחת הטענות המרכזיות כנגד הרכב זה של הוועדה היא כלפי הייצוג המורחב שהרשות השופטת זוכה לו אל מול הייצוג המצומצם של המחוקק, וכן העובדה כי מרבית חברי הוועדה (חמישה) אינם נבחרי ציבור. לדעת המבקרים, בולטות זו של שופטים בהליך המינוי היא שמביאה בסופו של דבר להומוגניות בהרכב בתי המשפט בישראל ולפגיעה בייצוגיות שהם מבקשים למצוא במסגרת זו.

הסדר חוקי זה הנמשך מזה יובל שנים החל לעורר בשנים האחרונות ביקורת ציבורית, שהתבטאה בהגשתן של כמה הצעות חוק ועתירות לשינוי הליך המינויים. בכנסת ה-15 הוגשו הצעותיהם של ח"כ יגאל ביבי (מפד"ל) ל"איזון שלוש הרשויות בהרכב הוועדה", של ח"כ דוד טל (ש"ס) להגדלת מספר נציגי הציבור בהליך מינויים של שופטי בית המשפט העליון, ושל ח"כ מרינה סולודקין (ישראל בעלייה) להגדלת מספר השרים החברים בוועדה. בכנסת ה 13 הציע ח"כ דוד צוקר (מרצ) את גילוי שמות המועמדים לתפקידי שפיטה בבית המשפט העליון. הצעות חוק אלה, כמו אחרות שחתרו לשינוי בהליך בחירתם של שופטים, לא התקבלו במליאת הכנסת.
דיון נוסף בנושא נערך במסגרת דיוניה של הוועדה לסדרי בחירה של שופטים בראשות השופט יצחק זמיר (2001). הוועדה דנה בהצעות לשינוי, אך המליצה לבסוף לחתור לשיקוף חברתי במינוי השופטים ללא שינוי בהסדר הקיים.

מדינות דמוקרטיות מציעות מגוון רחב של הסדרים למינוי שופטים, מתוכם נתייחס לכמה אבות טיפוס מובהקים: מינוי שופטים על-ידי המחוקק; מינוי שופטים על-ידי הרשות המבצעת; מינוי שופטים על-ידי כמה רשויות במשולב; בחירות של שופטים, או מינוי באמצעות גוף חוקתי - המועצות הכלליות של הרשות השופטת (ראה להלן).

ועדות מינוי חוקתיות - דרום אפריקה: הוועדה לשירות השיפוטי היא גוף חוקתי שאחראי בין היתר על המלצות למינויים ברשות השופטת. הגוף, שהמלצותיו מחייבות, מורכב מנשיא בית המשפט העליון, נשיא בית המשפט לחוקה, נשיא בית משפט שלום (הנבחר בידי שופטים), חבר קבינט (שר המשפטים), שני תובעים הממונים על-ידי הנשיא, שני עורכי דין הממונים על-ידי הנשיא, משפטן מן האקדמיה הנבחר בידי עמיתיו, שישה חברי פרלמנט - מתוכם לפחות שלושה חברי אופוזיציה, שישה חברי האספה הלאומית של המחוזות, וארבעה אישים במינוי הנשיא לאחר שהתייעץ עם כל מנהיגי המפלגות בפרלמנט. כאשר עניין הקשור למחוז מסוים או למחלקה מקומית של בתי המשפט הגבוהים עולה לדיון, ישולבו בדיוני הוועדה גם נשיא בית המשפט הרלוונטי וראש המחוז. הוועדה אחראית בפני הפרלמנט ולא בפני שר המשפטים.

ועדות מינוי חוקתיות, המודל הדרום אירופי - ספרד: המועצה הכללית של הרשות השופטת -Consejo General del Poder Judicial - היא גוף חוקתי המוסמך לניהול ענייניה של הרשות השופטת, בכלל זה מינויים. המועצה ממנה שופטים בכירים, ביניהם נשיא בית המשפט העליון ושניים משופטי בית המשפט לחוקה, ומנהלת את הליך המיון ליתר תפקידי השיפוט שאותם בסופו של דבר ממנה הממשלה. בראש המועצה עומד נשיא בית המשפט העליון ובה 20 חברים נוספים. שנים עשר מתוכם הם שופטים מכהנים ושמונה הם עורכי דין או משפטנים בעלי ניסיון מקצועי של למעלה מ-15 שנה. החוקה מציינת כי החברים שאינם שופטים ייבחרו בידי הפרלמנט ברוב של שלוש חמישיות, אך אינה מציינת דבר ביחס לבחירת השופטים. עד ל-1985 נבחרו הללו בידי שופטים, אך באותה שנה נחקק חוק שהעביר גם סמכות זו לידי המחוקק. כיום, עשרה חברים נבחרים בידי הבית התחתון ועשרה בידי הבית השני.

ועדות מינוי ברמה המקומית - מינויים לבתי משפט מדינתיים בקנדה: כל השופטים המקומיים ממונים על-ידי מושלי המדינות; אך בעשור האחרון החל שימוש נפוץ גם בוועדות מינויים. בססקצ'ואן ובאלברטה, שר המשפטים המקומי ממנה ועדה הבוחנת רשימה שהגיש לה השר וממליצה על מועמדים מתוכה. בבריטיש קולומביה הוענקו לוועדה סמכויות רחבות יותר, והיא רשאית להציע מועמדים ולראיינם. שישה מתוך תשעה חברי הוועדה אינם שופטים. באונטריו פועלת החל מ-1994 ועדת מינויים שרוב חבריה אינם משפטנים - שבעה מתוך שלושה עשר. המלצותיה של הוועדה מחייבות, והיא מוסמכת לגבש גם את הקריטריונים למינוי.

מינוי בידי הרשות המבצעת - אוסטרליה: החוקה האוסטרלית אינה מרחיבה דברים לגבי הליך המינוי. היא קובעת כי כל המינויים הפדרליים, ובכללם מינויים לבית המשפט העליון, ייעשו על ידי המושל הכללי. הממנה בפועל הוא הקבינט, בהמלצת התובע הכללי.
בריטניה: המלכה, בהמלצת שר המשפטים, היא הממנה את השופטים. המינויים הבכירים ביותר נעשים בהמלצתו של ראש הממשלה. שופטי בתי משפט בכירים היושבים בבית הלורדים - ערכאת הערעור הגבוהה ביותר - ממונים גם הם בהמלצת ראש הממשלה.

מינויים על-ידי הרשות המבצעת והמחוקק - ארצות הברית: השופטים הפדרלים, בכלל אלה שופטי בית המשפט העליון, ממונים על-ידי הנשיא בהסכמת הסנט. לאחר הליך שימוע בוועדה המשפטית של הסנט, די ברוב רגיל למינוי של שופט פדרלי. כוח השפעתו של הסנט בשאלת המינויים תלוי במאזן הכוחות שבין הנשיא לבין הקונגרס בזמן המינויים. עניין מופחת קיים במינויים לבתי משפט לערעורים החולשים על כמה מחוזות. לשכת עורכי הדין האמריקנית נהגה מאז שנות החמישים לקחת חלק נכבד בהליך המינויים באמצעות הגשת המלצות לנשיא. ועדה מיוחדת מטעמה של הלשכה עסקה בשאלת מינוי שופטים פדרלים, ובחנה רשימת מועמדים שהוגשה לה על-ידי התובע הכללי. המלצותיה נמסרו באופן לא-פומבי לבית הלבן טרם המינוי. הנשיא ג'ורג' בוש ביטל לאחרונה מטעמו את תפקידה המיוחד של הוועדה בהליך המינויים, בשל ביקורתו של המחנה הרפובליקני על הטיה ליברלית כביכול בהמלצותיה. הליך המינויים כולו נושא אופי פוליטי. נשיאים ממנים שופטים הקרובים להם בהשקפת עולמם, והליך השימוע כולל אף הוא שאלות מפורטות הנוגעות לתפיסת עולמו של המועמד.

מינוי על-ידי המחוקק - שווייץ: שופטי בית המשפט הפדרלי נבחרים על-ידי המחוקק הפדרלי. השופטים המקומיים נבחרים ישירות על-ידי הציבור או על-ידי המחוקק. באזורים מסוימים כל השופטים נבחרים ישירות על-ידי הציבור. מאחר והמחוקק מעורב במינוי, מרבית המועמדים מוצעים על-ידי המפלגות, כך שההליך כולו נושא אופי פוליטי.

בחירות של שופטים - מינויים מדינתיים בארצות הברית: בשנים הראשונות לכינונה של הפדרציה היו כל השופטים המדינתיים ממונים. מרבית המדינות אימצו בהדרגה שיטה של בחירות. מיסיסיפי הייתה המדינה הראשונה (ב-1832) שבה כל השופטים נבחרו ולא מונו. עד למלחמת האזרחים הנהיגו 24 מתוך 34 מדינות בחירות לשופטים. מאחר שרבים מן השופטים הפכו לבני חסות של מפלגות, החליטו כמה מדינות להנהיג בחירות ללא זהות מפלגתית. לקראת תחילת המאה העשרים החלו לעלות הצעות רבות למינוי על-פי כישורים. השיטה אומצה לראשונה במיזורי ב-1940, ומכוּנה לפיכך "שיטת מיזורי". למעלה מ-30 מדינות בארצות הברית נוהגות היום לפי שיטה זו. קליפורניה למשל משתמשת בשיטה מעורבת: שיטת הכישורים בעבור ערכאות נמוכות ובחירות בעבור הערכאות הגבוהות.

מינויים בחברה מולטי-אתנית - בלגיה: לפי החוקה המלך ממנה את כל השופטים. הליך המינוי החוקתי לשופטי בתי המשפט לערעורים ובתי המשפט הגבוהים מחייב התייעצות עם הרשות השופטת ועם המועצות האזוריות (שיש להן ייחוד קהילתי) בבלגיה. הליך זה ייחודי משום שהוא נותן ביטוי פרוצדורלי לשיקולים של ייצוגיות קהילתית בהרכבים של בתי המשפט. שופטי הערכאות האחרות ממונים על-ידי הממשלה והמחוקק.

כפי שעולה מסקירה קצרה זו ומן הנתונים המופיעים בלוחות שלפנינו, מרבית המדינות מוסרות את סמכות מינוי השופטים בידי גורמים פוליטיים. מטעם זה, התביעה לשינוי בישראל נבדלת מדרישות הנשמעות בעולם בתחום זה: בעוד שבישראל הדרישה היא להעצמת הרכיב הפוליטי בהליך הבחירה, הדרישה במקומות אחרים בעולם, כמו אוסטרליה, קנדה ניו-זילנד ובלגיה, היא לצמצם אותו. אף על פי כן, החתירה להרחבת מעגל ההשפעה על מינוי שופטים והגבלת הרשות שנתפסת כזו ששולטת בתהליך, משותפת לכולן.

הדרישה לשקיפות, שהיא חלק מתביעה אזרחית כוללת המופנית כיום כלפי כל רשות ציבורית בארץ ובעולם, עומדת בנפרד. אותן מערכות הנעזרות בוועדות (גרמניה, איטליה, ספרד, צרפת) מתאפיינות מלכתחילה ביתר פורמליזציה של הליך המינויים; בעוד שהשיטות המרכזות את סמכות המינויים בידי גורם אחד (קנדה, בריטניה, אוסטרליה) מתאפיינות במה שמתפרש כ"עמימות" של התהליך. מדינות אלה הן שאימצו את השינויים הרבים ביותר בהליכי בחירת שופטים בשנים האחרונות. בכל המקרים הללו אין מדובר בהדחת הגורם ששלט בתהליך המינוי (הממשלה על-פי רוב) אלא בשינויים פרוצדורליים, כמו חשיפת שיקולי הבחירה של שופטים והרחבת מעגל היועצים.

טבלה: דרכי מינוי שופטים

.	מדינה	הגוף הממנה	הרכב הגוף הממנה	כיצד נבחר הממנה
ועדות מינויים	דרום אפריקה	הוועדה לשירות השיפוטי	נשיאי בית המשפט לשלום ולחוקה, חבר קבינט, שני תובעים, שני עורכי דין, אקדמאי, שישה חברי פרלמנט, שני עורכי דין, שישה חברי האספה הלאומית של המחוזות.	בידי שופטים, שר המשפטים, הנשיא, פרופסורים למשפטים, מנהיגי המפלגות בפרלמנט.
	ספרד	המועצה הכללית של הרשות השופטת	נשיא בית המשפט העליון, 12 שופטים מכהנים ושמונה עורכי דין בעלי ניסיון של למעלה מ-15 שנה.	המחוקק ברוב של שלוש חמישיות.
	איטליה	המועצה העליונה של הרשות השופטת	20 שופטים ועשרה עורכי דין או משפטנים מן האקדמיה.	שופטים בוחרים בשופטים, המחוקק בוחר ביתר החברים.
	פורטוגל	המועצה העליונה של הרשות השופטת	שמונה שופטים, שמונה שאינם שופטים, ונשיא בית המשפט העליון כחבר שלא מן המניין.	שופטים בוחרים בשופטים. שבעה בידי המחוקק וחבר נוסף בידי הנשיא.
	צרפת	המועצה העליונה של הרשות השופטת	חמישה שופטים, תובע, חבר בית הנבחרים ושלושה חברים שאינם שופטים.	שופטים בוחרים בשופטים, התביעה בוחרת בתובע. הנשיא, הסנט והבית התחתון בוחרים בנפרד נציג אחד.
רשות מבצעת	קנדה	המושל הכללי בעצת הקבינט (שר המשפטים או ראש הממשלה למינויים הבכירים).		.
	הולנד	המלכה בהמלצת שר המשפטים.		.
	בריטניה	המלכה בהמלצת שר המשפטים. מינויים בכירים בהמלצת ראש הממשלה.		.
	ניו-זילנד	מינויים בכירים על-ידי המושל הכללי בהמלצת התובע הכללי. נשיא בית המשפט לערעורים בהמלצת ראש הממשלה. ערכאות נמוכות בהמלצת שר המשפטים.		.
מחוקק ורשות מבצעת	ארה"ב	הנשיא באישור הסנט.		.
מחוקק ורשות מבצעת	גרמניה	ועדה מיוחדת של הבית התחתון מייעצת לשר המשפטים. לערכאות נמוכות - שר המשפטים.		.

קישור למאמר במקורו בכתב העת פנים

הכתוב מבוסס על:

הלר, מרדכי, "מינוי שופטים: הפתרון למשבר העליון," תכלת, גיליון 8, סתיו 1999, עמ' 54-77.
Solomon, D., "The Courts and Accountability: Choosing Judges," Legislative Studies, Vol. 9 (2), Autumn 1995, pp. 39-45.
Lord Chancellor's Department, Judicial Appointments in England and Wales, London: Judicial Group, 2002.