ממשל אלקטרוני

דף הבית של האתר החדש של משרד ראש הממשלה http://www.gov.il מעוצב כחלון ראווה המזמין את הגולש לבחור בין שירותים מקוונים לאיתור מידע, מילוי טפסים, איתור כתובות או תשלום מסים ואגרות במסגרת שוהם - שירות ותשתית התשלומים הממשלתיים. כך אפשר לשלם בעבור חידוש רישיונות נהיגה, תשלומי מכס ומע"מ, אגרות שונות ברשם המשכונות וכיוצא בזה.

האפשרות להתקשר ולקבל שירות ומידע מכל משרדי הממשלה וסוכנויותיה מבלי לעזוב את הבית מתממשת היום באופן הדרגתי הודות לשני תהליכים שהואצו בעשור האחרון: ההתקדמות בטכנולוגיית מידע ותקשורת ואימוץ המודל העסקי במנהל הציבורי. ההתקדמות בתחום הטכנולוגי הושגה על בסיס התפוצה העולמית של שימוש במחשבים ביתיים ופיתוחה של רשת האינטרנט, המקשרת בין המחשבים ומאפשרת העברת מידע במהירות ובעלות נמוכה. כל זה הביא עד היום, לפי הערכות מלומדות, להתחברות לאינטרנט של כביליון איש. במסגרת הרשת פותחו יכולות טכנולוגיות כמו אבטחת מידע ותיבות דואר וירטואליות, שנוצלו תחילה בהתקשרויות מסחריות (E-Commerce) וחדרו בהדרגה גם לתחום הציבורי.

במהלך שנות התשעים התחוללו שינויים בתפיסת ניהול המגזר הציבורי. בהשראת המודל העסקי הציבו התאוריות החדשות דרישות לשקיפות שלטונית, להתייעלות ולהתאמה מיוחדת לצרכיו של האזרח. מצע רעיוני זה עורר ביקוש אזרחי לקבלת שירותים באורח מהיר ונוח יותר, וחלחל גם למנגנון הממשלתי. הדרך הטובה ביותר להיענות לביקוש הייתה מחשוב השירותים הממשלתיים, ודבר זה התאפשר בזכות המהפכה הטכנולוגית שהתרחשה במקביל. חדירתו של האינטרנט להתקשרות בין האזרח לבין הממשל היא היום תופעה קיימת הצוברת תאוצה בהתמדה. היא ניכרת בחקיקה הנוגעת למחשוב המידע הממשלתי ובתכניות ממשלתיות רחבות היקף בכל המדינות המתקדמות בעולם. גם הפופולריות של האתרים הממשלתיים בקרב הגולשים גדלה בהתמדה (סקרים מלמדים כי למעלה מ-70 אחוז מן הגולשים בצפון אמריקה יוצרים קשר אלקטרוני עם הממשלה, וכ-50 אחוז באירופה).

אפשר להצביע על כמה שלבים בתהליך התפתחותם של האתרים הממשלתיים:

שלב מוקדם - אתרים סטטיים דמויי חוברות מידע המתעדכנים לעתים רחוקות; שלב שני - קשר חד-כיווני המאפשר למשל הורדת מסמכים; שלב שלישי - הדדיות בחלק מן השירותים, כמו הגשת תלונות או חידוש רישיונות. השאיפה היא כי בשלב זה האתרים ישמשו כמרכזי מידע דינמיים שהתקשורת דרכם בין האזרח לבין הפקיד תהיה דו-סטרית, מתמשכת ואישית. כך לדוגמה האזרח יקבל בתיבת הדואר הפרטית שלו תזכורת על הצורך בחידוש רישיון הנהיגה, ותהיה לו גישה מאובטחת לכל המסמכים הנוגעים אליו.

מרבית האתרים הממשלתיים במדינות המתקדמות נמצאים בשלב השלישי, כלומר חלק מן השירותים הציבוריים מקוון, ומיעוטם מקוון לחלוטין. סיבות מגוונות מעכבות את התקדמות האתרים הממשלתיים, החל מקשיי נגישות ועד לליקויים בתשתית הטכנולוגית. כמה מאלה יידונו להלן.

זמינות והפער הדיגיטלי

המספר ביחס לאוכלוסייה של מחשבים אישיים, קווי טלפון וטלפונים סלולריים, מכשירי טלוויזיה, חיבורים לאינטרנט וחיבורים לפס רחב, קובע הרבה מזמינותם של האתרים הממשלתיים. כמו משאבים אחרים, גם משאב המידע מחולק באופן לא שווה. מספר הגולשים הגדול בעולם נרשם באמריקה הצפונית, באירופה המערבית וביפן. מספר הגולשים בגרמניה בלבד גדול פי ארבעה ממספר הגולשים באפריקה כולה (10 מיליון מתוך 900 מיליון). מרבית אוכלוסיית העולם אינה מקוונת.

בעיית התפוצה מטרידה את החברות המתקדמות טכנולוגית כמו ארצות הברית, בריטניה וקנדה, המאכלסות את הנתח הגדול ביותר של האוכלוסייה המקוונת בעולם. כך התפתח העניין בנושא הפער הדיגיטלי בין המחוברים לאינטרנט לבין קבוצות שאינן נגישות לאינטרנט. ואכן, במחקרים שערכו האו"ם, ה-OECD וחברות פרטיות בשנים האחרונות נמצא מתאם בין השכלה, מעמד סוציו-אקונומי וגיל לבין שימוש באינטרנט. כך למשל בדנמרק, המובילה בדרך כלל במחקרים על רמת השירות הממשלתי האלקטרוני, למעלה מ-80 אחוז מן האוכלוסייה מחזיקים במחשב וכמעט 70 אחוז הם בעלי גישה לאינטרנט מן הבית או ממקום העבודה. יחד עם זאת קיימים פערים של ממש בשכבות הגיל, כאשר נגישות הצעירים היא בשיעור של 94 אחוז ושל מבוגרים (מעל גיל שישים) היא 44 אחוז בלבד.

בארצות הברית, למעלה מ-60 אחוז מן האוכלוסייה הם בעלי גישה לאינטרנט (כשליש מן האוכלוסייה המקוונת בעולם). מתוכם, רק 14 אחוז מבעלי הכנסה נמוכה גולשים באינטרנט, לעומת 85 אחוז מקרב בעלי ההכנסה הגבוהה. כדי להתמודד עם בעיה זו עוגנה הוראה להרחבת הנגישות לאינטרנט בחוק (E-Government Act 2002), יחד עם הנחייה למשרדים הממשלתיים שלא להפלות את אלה שאינם נגישים לאינטרנט בקבלת השירותים הממשלתיים.

בבריטניה, בה למעלה ממחצית האוכלוסייה היא בעלת גישה לאינטרנט, מצא המשרד הבריטי לסטטיסטיקה פערים גדולים בגישה לאינטרנט (10 אחוזים לעומת 80) בין העשירון התחתון לעליון.

בספרד, המציעה שירותים ממשלתיים אלקטרוניים ברמת תחכום גבוהה, קיימת תפוצה נמוכה יחסית בגישה לאינטרנט, הפוגמת מלכתחילה ביעילותם של האתרים הללו.

תרשים 1: שיעור האוכלוסייה המקוונת מתוך כלל האוכלוסייה במבחר מדינות

CIA World Fact Book/Computer Industry Almanac, 2004

איכות האתרים

השאיפה למרכזי מידע אינטראקטיביים מאפשרת להעריך את מיקומה של כל מדינה על סרגל ה"בשלות" בהספקת שירותים אלקטרוניים. כך למשל הפעלת שירות תשלומים מקוון, הנחשב לשירות מתקדם, מזכה את האתר הממשלתי הישראלי במקום טוב בקרב המדינות המתקדמות טכנולוגית. לעומת זאת שירותים אחרים, כמו רישום נכס במינהל, בקשה לקבלת קצבה בביטוח הלאומי, פתיחת תיק בבית הדין הרבני או קבלת היתר בנייה וקבלת רישיונות והיתרים מן המשרד לאיכות הסביבה, מחייבים את האזרח בפעולות רבות שאין אפשרות לבצען באמצעות האינטרנט, ומותירים כברת דרך רבה עד לרף האינטראקטיבי של פרויקט המחשוב הממשלתי בישראל.

סקר עולמי שערכה חברת הסקרים eMarketer באוגוסט 2003 העלה כי מתוך 1,200 אתרים ממשלתיים שנסקרו סביב לעולם, רק 12 אחוז מקוונים במלואם (השיעור הגבוה ביותר הוא בצפון אמריקה). נתונים מחמיאים יותר נמצאו באירופה במחקר שנערך באותה שנה בהזמנת מועצת אירופה (ראו להלן).

תרשים 2: שיעור השירותים הממשלתיים המקוונים באירופה

מקור: Cap Gemini Ernst & Young, 2004

מחקרים המודדים את איכות האתרים הממשלתיים עוסקים בשלוש קבוצות מאפיינים. בכל קבוצה קיים רף אופטימלי, האמור להביא לכך שהשירות ימומש על-ידי גולשים רבים ככל האפשר בצורה נכונה ונוחה.

א. תשתית טכנולוגית
ברמת התקשורת הפנים-ממשלתית השאיפה היא להגיע לאינטגרציה של המערכות הממשלתיות השונות; זאת, כדי למנוע כפילויות, לאפשר לכל מחשב ממשלתי לתקשר עם כל מחשב אחר, לאפשר עדכונים רוחביים (כגון שינוי כתובת) ולמנוע פרצות באבטחת מידע הנובעות משימוש בשרתים חיצוניים.

ברמת השירות לאזרח, היעד הוא יכולת עדכון שוטפת; מענה מהיר לפניות; יכולת דפדוף מהירה; פשטות השימוש בתוכנות וביישומים (ביצוע פעולות בלחיצת כפתור אחת), ומזעור כמות הטעויות.

ב. אבטחת מידע
זהו רכיב ייחודי של התשתית הטכנולוגית, מכיוון שיש לו השלכה על נכונותם של אנשים להשתמש בשירותי המידע הממשלתי. אבטחת מידע טובה יחד עם הצהרה על מדיניות האבטחה בשער האתר מגבירה את אמינותם של השירותים ומסייעת להפגת החששות להקיש את מספר כרטיס האשראי, נתונים על אודות הכנסה, כתובת או כל נתון אישי אחר. מן הכיוון השני, אבטחת מידע מאפשרת הספקת מידע אישי מן הממשלה אל האזרח.

כדי לאפשר זאת, נולדו בהשראת המסחר האלקטרוני יישומי החתימה הדיגיטלית והכרטיס החכם, שאמורים לפתור את בעיית הזיהוי הוודאי של הגולש באינטרנט. נושא זה עוגן בישראל בחוק החתימה האלקטרונית 2001, המקצה לכל גולש קוד פרטי המשול לתעודת זהות. הרחבה של יישום זה היא הכרטיס החכם, כפי שמתוכנן בדרכוני האיחוד האירופי העתידיים שיכילו שבבי מחשב עם מידע דיגיטלי על טביעות אצבע.

בדנמרק, שירות ה-www.e-boks.dk E-box הוא ארכיון אלקטרוני אישי שאפשר לאחסן בו כמו בכספת מסמכים מן המדינה (בצורת pdf) ומסמכים אישיים בצורה מאובטחת וללא תשלום. תיבה זו, הזמינה לבעליה על-פי מספר קוד אישי, מיועדת להחליף עם הזמן את תיבת הדואר הפיזית. כבר עכשיו מעריכים כי היא חוסכת כ-220 מיליון דולר בשנה מכספי הציבור והעסקים.

ג. מידע, ידע וממשק
המחויבות של רשויות ציבוריות לספק מידע מעוגנת בחקיקה בדבר חופש המידע הקיימת במרבית הדמוקרטיות המבוססות. חוק חופש המידע בישראל (1998) מבטיח כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית..." ובהמשך מבאר "קבלת מידע" - עיון, צפייה, האזנה, העתקה, צילום, קבלת פלט מחשב או קבלת מידע בכל דרך אחרת בהתאם לסוג המידע ולצורת החזקתו. עם זאת, שפע המידע המוצע באתרים ממשלתיים יכול להיות לרועץ לגולש הטובע בנתונים לא-רלוונטיים. כדי להפוך מידע לידע חשובה שאלת המיון וכן ההקשר שהמידע מוצג בו. כך לדוגמה מידע באתר המשטרה על פשיעה לא יוצג לכשעצמו אלא יועמד בהשוואה לשנים קודמות, ימוין לפי סוגי העברות וילווה הסבר כיצד נמדד.

בארצות הברית, אתר הממשלה הפדרלית מספק קישור לכמה מנועי חיפוש הממיינים מידע ממשלתי בצורות שונות. אחד המעניינים ביניהם הוא http://dosfan.lib.uic.edu DOSfan, המשמש מעין בית קברות דיגיטלי. המנוע מזמן גישה לכל המסמכים שהוציאו גופי ממשלה שאינם קיימים עוד.

בדנמרק עומדת הממשלה מאחורי אתר הספריות הציבוריות www.bibliotek.dk, המאפשר גישה לכל החומרים המצויים ברשותן של הספריות הציבוריות במדינה ללא תשלום.

ברמת העיצוב, השאיפה היא להרכיב ממשק "חכם" שיאפשר פעולות של גולש מנוסה וחדש כאחד. עיצוב מסורבל ולא נגיש יכשיל גם את מנוע החיפוש המתוחכם ביותר. בתחום זה מקובל להעדיף שער כניסה יחיד לאתר הממשלתי, הנחשב לאמצעי נוח ומתקדם לארגון השירות הממשלתי באינטרנט. שער יחיד אמור גם להגביר את התיאום והאחידות בין כל גופי הממשלה.

עיקר תפקידו של שער האתר הוא בתפריטי הניווט. שתי תצוגות שונות מוכרות כאן: תצוגת ה"חנות" המגוונת המאפיינת את שער האתר האמריקני www.firstgov.gov ואת שער האתר הגרמני www.bundesregierung.de, והתצוגה האחידה שאפשר לראותה בשער האתר הבריטי www.direct.gov.uk, בשער האתר הנורווגי www.norway.no ובשער האתר הפיני www.eduskunta.fi. אבחנה זו נוגעת בעיקר לשיטת המיון. בשיטה האחידה נהוג למיין את המידע ואת השירותים רק על-פי גופי הממשלה. בשיטה המגוונת, הנהוגה גם באתר הישראלי, המידע מחולק גם על-פי נושאי חיים: לידה, נישואין, מעבר דירה וכיוצא בזאת, וכן על-פי קהלים: צעירים, הורים, פנסיונרים ועוד. שיטת חלוקה זו אמורה להקל על הגולש בכך שהיא פוטרת אותו מן המידע המיותר בדבר תפקידיו של כל משרד.

דמוקרטיה אלקטרונית

הפוליטיקה האלקטרונית נושפת בעורפו של הממשל האלקטרוני. העתקת המשחק הפוליטי לזירה האלקטרונית קובעת עובדות בשל הגידול במספר האנשים המחוברים לאינטרנט וצורכים באמצעותו מידע וחדשות, ובשל כרסומה ההדרגתי בצורת ההשתתפות המסורתית - הבחירות.

במערכת הבחירות הנוכחית בארצות הברית המועמדים עושים שימוש נרחב ברשת האינטרנט בניסיון לגייס מועמדים; ואילו הבחירות עצמן עתידות גם הן להתנהל חלקית באופן מקוון - כ-50 מיליון איש יבחרו אלקטרונית את הנשיא הבא של ארצות הברית. הצבעה אלקטרונית נוסתה גם בבריטניה בבחירות לרשויות המקומיות במאי 2000, ובפרלמנט הבריטי נערך לאחרונה פרויקט ניסויי שבו אזרחים שותפו בדיוני ועדות באמצעות האינטרנט.

למרות האמור לעיל, סקרים הבודקים הרגלי גלישה מלמדים כי אזרחים לא נטשו לחלוטין את צורות ההתקשרות האחרות עם הממשלה. בבואם ליצור קשר עם גופי הממשלה, אנשים נוטים לעשות שימוש בטלפון במידה שווה, אם לא רבה יותר מאשר באינטרנט. המספרים מלמדים שרבים אחרים ייאלצו לכתת את רגליהם ולהמתין בתור עוד שנים רבות בשל היותם מבוגרים יותר, משכילים פחות או בעלי הכנסה נמוכה.

לפרטים נוספים efrat@idi.org.il

הכתוב מבוסס על:

משרד האוצר, אגף החשב הכללי, תוכנית אב תלת שנתית, תוכנית "ממשל זמין" 2003/2005

Cap Gemini Ernst &Young for European Commission, Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing?, January 2004

Luke, G., "Web Watch", Library Journal, Vol. 127, October 2002

Nua Internet Surveys - www.nua.ie

eMarketer - Government Online, www.emarketer.com/Report.aspx?govt_on_aug03