הממשלה - מהותה ומקומה במשטר בישראל מחבר: ניסן נוה

חזרה3

'חוק יסוד: הממשלה' מגדיר את מהותה של הממשלה ואת מקומה במבנה המשטר בישראל.
החוק מתייחס אל הממשלה כאל גוף שהוא הרשות המבצעת של המדינה, המכהן מכוח אמון הכנסת ואחראי לפניה אחריות משותפת.¹

מה הוא הרכבה של הממשלה?
הממשלה היא גוף המורכב מראש הממשלה ומשרים אחרים. כל שר ממונה על משרד ממשלתי, ואולם בממשלה יכול להיות "שר בלי תיק", כלומר שר שאינו ממונה על משרד מסוים. החוק קובע גם:

1. ראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת, אך שאר השרים אינם חייבים להיות חברי כנסת.
2. אחד השרים, שהוא חבר כנסת, יכול להיות ממלא מקומו של ראש הממשלה.
3. אפשר למנות שר לתפקיד סגן ראש הממשלה.
4. לכהונת שר יכול להתמנות אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל.

הכנסת והממשלה

הגדרת הממשלה כרשות המבצעת של המדינה, משמעותה: במשטר הפרלמנטרי הקיים בישראל קיימת הפרדת רשויות וחלוקת סמכויות בין הרשות המחוקקת של המדינה (הכנסת) לבין הרשות המבצעת של המדינה (הממשלה). החוק מגדיר את מערכת היחסים ואת חלוקת הסמכויות בין הכנסת לבין הממשלה באופן המבטא את עדיפותה של הכנסת על הממשלה:

1. הממשלה מוקמת מכוח אמון הכנסת בה, וזו יכולה אף להביע אי אמון בממשלה.
2. הכנסת יכולה לחייב את הממשלה לפעול באמצעות חקיקה.
3. הכנסת מפקחת על פעולות הממשלה בדרכים שונות (כגון אישור תקציבה של הממשלה).

בפועל הממשלה היא הקובעת את המדיניות ומקבלת החלטות בנושאים המרכזיים של המדינה. הממשלה אינה הרשות המבצעת של הכנסת, אלא הרשות המבצעת של המדינה.
הכנסת יכולה אמנם לחייב את הממשלה באמצעות חקיקתה בכל נושא, אבל אם לא עשתה זאת, הממשלה יכולה לפעול כרשות המבצעת של המדינה.

תפקידי הממשלה וסמכויותיה

בעבר הייתה מקובלת תפיסה של הפרדת רשויות שלפיה הפרלמנט מייצג את העם הריבון וקובע חוקים, ותפקידה של הממשלה היה לבצע את הנאמר בחוקים (ועל כן שמה "רשות מבצעת"). במציאות של המאה ה- 20 והמאה ה- 21 חל שינוי בהגדרת תפקידיהן של הרשויות: הממשלה היא המחליטה בנושאים המרכזיים של המדינה. הממשלה מגבשת מדיניות, ובזכות הרוב שיש לה בכנסת - בדרך כלל היא מעבירה החלטות אלה בהצבעות בכנסת.

נפרט את תפקידי הממשלה ואת סמכויותיה:

1. קביעת מדיניות וקבלת החלטות
   מכוח תפקידה כרשות המבצעת של המדינה, הממשלה היא הגוף הקובע את המדיניות במדינה ומקבל החלטות. בנושאים חשובים במיוחד, שרי הממשלה מקבלים את ההחלטות במשותף ומטילים את ביצוען על שר המופקד על משרד ממשלתי הנוגע בדבר. בנושאים אחרים - השר, בהתייעצות עם ראשי משרדו, מחליט ומגבש את מדיניות משרדו. בכל משרד ממשלתי יש דרג מינהלי המופקד על יישום ההחלטות שקבעו קובעי המדיניות והוא מוציא לפועל את מדיניות הממשלה ואת החלטותיה, את מדיניות השר הממונה על המשרד ואת חוקי הכנסת.
2. התקנת תקנות ומתן צווים
   לפי החוק:
   "שר הממונה על ביצועו של חוק מוסמך להתקין תקנות לביצועו."
   הכנסת אינה יכולה, ולעתים אינה מעוניינת, לפרט בחוק את הכללים והנהלים הנדרשים לביצועו, ולכן היא אוצלת סמכות זאת לשרי הממשלה. לעתים החוק מסמיך את השר רק לקבוע נהלים וכללים הנוגעים לדרכי הביצוע של סעיפי החוק. במסרים אחרים הכנסת מנחה את השר באופן כללי, והשר עצמו קובע גם מה יש לעשות וגם כיצד לעשות.
   סוג אחר של חקיקת-משנה של הרשות המבצעת הם צווים, הניתנים על ידי פקידים בכירים של הרשות המבצעת, למשל: צו גיוס שמוציא מפקד בכיר בצה"ל.
3. הסמכות השיורית של הממשלה
   "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת." ('חוק יסוד: הממשלה', סעיף 32).
   כללית - לממשלה יש סמכות לפעול בשם המדינה ולנהל את ענייניה, אלא אם כן סמכות זאת ניתנה בחוק לרשות אחרת. "סמכות שיורית", פירושה: הסמכות שנשארה לאחר שנמסרו סמכויות לשאר הרשויות. פעולות אלה של הממשלה נעשות, כאמור, "בכפוף לכל דין", כלומר במסגרת החוק ותוך שמירה על עקרונות היסוד המשפטיים. הממשלה אינה מוסמכת לפגוע בחירויות היסוד של הפרט בלא הסמכה מפורשת בחוק. בידי הממשלה סמכות כללית לפעול בשם המדינה, וסמכויותיה הן רחבות מאוד אך אינן מפורטות בחוק. סמכויות אלה כוללות הן את תחום יחסי החוץ של המדינה - כגון חתימה על אמנות ועל הסכמים בין-לאומיים, והן את המישור הכלכלי - מתן תמיכה ממשלתית למוסדות ציבור ולענפי משק שונים.
4. התקנת תקנות לשעת חירום
   על פי 'חוק יסוד: הממשלה':
   "במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים" (סעיף 39 בחוק).

סמכויות החירום של הממשלה

תקנות שעת חירום, 1948
לאחר הקמת המדינה קיבלה מועצת המדינה הזמנית את 'פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח- 1948'. בסעיף 9 של פקודה זאת נאמר שמועצת המדינה הזמנית רשאית להכריז כי קיים במדינה מצב של חירום. במצב זה הממשלה הזמנית רשאית להסמיך את ראש הממשלה או כל שר אחר להתקין תקנות לשעת חירום:
"ככל אשר ייראה לו לטובת הגנת המדינה, בטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים."

ואכן, בתאריך 21 במאי 1948 קבעה מועצת המדינה הזמנית, שבמדינה קיים מצב של חירום. הכנסת רשאית לבטל הודעה זאת, אך עד היום לא עשתה זאת, ולפיכך ישראל נמצאת מבחינה משפטית גם היום במצב חירום. במצב זה הממשלה רשאית להסמיך את ראש הממשלה וכל שר אחר להתקין תקנות לשעת חירום. אין לשכוח שהתקנות הונהגו כדי להתמודד עם מצב החירום והמלחמה ששררו עם הקמת המדינה.

מאז הקמת המדינה נמצאת ישראל מבחינה משפטית במצב חירום שאותו יכולה הכנסת לבטל, אך עד כה לא עשתה זאת. 'חוק יסוד: הממשלה' קובע:
"ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום רשאית היא ביוזמתה או על פי החלטת הממשלה להכריז על מצב חירום." (סעיף 38)

מדי שנה הכנסת חייבת להכריז שוב על מצב חירום - הממשלה רשאית להכריז על מצב חירום למשך 7 ימים, ולאחר מכן עליה לקבל את הסכמת הכנסת לכך. 'חוק יסוד: הממשלה' קובע:
"במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים." (סעיף 39א)

החוק קובע שתקנות לשעת חירום - כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל מסים או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים. סמכויות רחבות אלה הן בידי הממשלה ושריה, אך השר חייב לקבל אישור הממשלה להפעלת סמכותו. תקנות אלה יכולות לפגוע בחירויות האזרחים ואף בחקיקת הכנסת. עם זאת קבע המחוקק הגבלה על הפעלת התקנות, בכך שתוקפה של תקנה לשעת חירום יפקע כעבור 3 חודשים מיום קביעתה, אלא אם ביטלה אותה הכנסת לפני כן או האריכה את תוקפה. בנוסף שיריינה הכנסת כמה חוקים מפני תקנות אלה. למשל, חוק יסוד הממשלה עצמו משוריין מפני שינוי על ידי תקנות לשעת חירום, וכך נאמר גם בחוקים נוספים.

תקנות אלה אינן מתיישבות עם עקרונות הדמוקרטיה - שלטון החוק וחירויות האזרח, ולכן התעוררה ביקורת נגדן מן השנים הראשונות לקיום המדינה. הועלו הצעות שונות, המבקשות למצוא איזון בין הצורך להבטיח את סמכויות החירום במקרה קיצוני של מצב חירום, לבין הצורך למנוע שימוש לא הכרחי באמצעי הקיצוני של תקנות לשעת חירום, העלול לפגוע בחקיקת הכנסת ובזכויות האדם.

תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945
מצב החירום הקיים במדינה מסביר גם סוג נוסף של סמכויות חירום הנתונות בידי הממשלה: הסמכות המסמיכה את הממשלה לפעול על פי תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945.

תקנות אלה נקבעו על ידי הבריטים ששלטו בארץ בזמן המנדט, והן לא בוטלו עד היום. מטרת התקנות הייתה להבטיח את ביטחון הציבור, להשליט סדר ציבורי ולמנוע התקוממות או מרד, וכדי לקיים את האספקה והשירותים ההכרחיים לציבור. התקנות מתירות לשלטונות לנקוט צעדים שונים מטעמי ביטחון: מעצר מינהלי, הגבלת התנועה, החרמת רכוש, הוצאת ארגון מחוץ לחוק, סגירת עיתון, עוצר, גירוש מהארץ, איסור כינוסים. התקנות מסמיכות את הממשלה ואת שריה לבצע את כל אלה ללא משפט. הסמכות לביצוע התקנות היא בעיקר בידי הרמטכ"ל ומפקדי הצבא. אין לשכוח שהתקנות הונהגו כדי להתמודד עם מצב החירום והמלחמה ששרר עם הקמת המדינה. עם זאת, גם תקנות אלה מנוגדות לעקרונות זכויות האזרח. עד כה ביטלה הכנסת סעיף אחד מן התקנות ותיקנה סעיף נוסף, העוסק במעצר מינהלי ובגירוש מן הארץ. עם זאת, יצוין כי הממשלה ממעטת בהפעלת סמכותה על פי התקנות ומפעילה ריסון עצמי בהפעלתן.