סוגיית ההגירה על היבטיה השונים - מהגרים, עובדים זרים, שוהים לא-חוקיים ופליטים - נמצאת מזה שנים אחדות על סדר היום הציבורי והפוליטי ברוב המדינות המבוססות. גם בישראל הסוגיה נמצאת בעין הסערה, ועלתה לכותרות לאחרונה על רקע החלטת ממשלה להקים רשות הגירה, ובעקבות תחילתו של מבצע גירוש המוני של זרים השוהים בישראל באורח לא-חוקי.

אפשר למנות בין מחוללי תופעת ההגירה המואצת את הניידות הגוברת שנוצרה עקב אמצעי תחבורה זמינים וזולים יותר; את פער העושר המתרחב בין המדינות המתועשות לבין שאר המדינות, הגורם לאנשים רבים לעזוב את ארץ מוצאם בתקווה להיקלט במדינות המצטיירות כמאפשרות חיים טובים יותר; את העימותים המקומיים והאזוריים (בוסניה, קוסובו, אפגניסטן, עירק, אינדונזיה ועוד), המותירים רבבות אנשים חסרי בית ובמעמד של פליטוּת.

ישראל, כמו המדינות המתועשות בכלל, מתלבטת לגבי המדיניות שיש לנקוט כלפי התופעה המתרחבת של ההגירה. ההתלבטות נובעת מכך שההגירה היא תופעה מורכבת - בעלת היבטים חיוביים ושליליים. לדוגמה, ההגירה אינה מועילה למהגרים בלבד אלא גם למדינות המבוססות הקולטות אותן. מבחינה דמוגרפית, מדינות מבוססות המתאפיינות באוכלוסייה המזדקנת במהירות זקוקות למהגרים שימלאו את השורות ויצעירו את כוח העבודה, כדי שאפשר יהיה להמשיך לשלם קצבאות פנסיה לנתח גדל והולך של האוכלוסייה. מבחינה כלכלית, מדינות שכלכלתן נמצאת בהאטה ירוויחו מהכנסת מהגרים, הן בעלי כישורים טכנולוגיים גבוהים (רופאים ועובדי היי-טק) והן כאלה שיעבדו בעבודות הנתפסות בקרב האוכלוסייה המקומית כנמוכות-סטטוס (בניין, סיעוד, חקלאות).

למרות תועלות בולטות אלה למדינה, תופעת ההגירה מעוררת גם התנגדויות, הצומחות לרוב מלמטה מכיוון שהן מורגשות ברמה האישית של האזרח. ההגירה "משנה את פני השכונה". ההרכב האנושי משתנה, לעתים במהירות, ועלול לאיים על התושב הוותיק ועל ההגמוניה שלו - בעיקר אם המהגרים נוטים להתאכלס בריכוזים משלהם ואינם מעונינים להיטמע מבחינה תרבותית במדינה הקולטת. גורמים נוספים תורמים לטיפוח חשש וסלידה מפני המהגרים, לדוגמה - התגברות הטרור העולמי שמגבירה את החשדנות כלפי מהגרים, בעיקר אם הם מוסלמים. גם שיעורי האבטלה הגוברים מזינים את רגשות הטינה כלפי המהגרים. העובדה כי רוב המהגרים עובדים בענפים שממילא לא ייתפסו על-ידי האוכלוסייה הוותיקה אינה מפחיתה מתחושת האיום. החשש מההגירה התבטא לאחרונה בסִדרה של הישגים פוליטיים למפלגות ימין פופוליסטיות (בדנמרק, בהולנד, בפורטוגל) אשר חרטו על דגלן מאבק בזרים וצמצום ההגירה.

מדינות האיחוד האירופי

נפילת מסך הברזל גרמה לתמורות משמעותיות באופי ההגירה לארצות האיחוד ובהיקפה: הקלת המעבר מהמדינות המזרח אירופיות למערב הביאה לנחשול של אנשים שביקשו לברוח מרמת החיים הירודה של ארץ מוצאם. עשרות אלפים הסתננו אל מעבר לגבולות (או שלא חזרו לאחר שאשרות התייר שלהם פגו), והם מנסים להיקלט ולהמציא עצמם מחדש במדינות המערב המבוססות.

כתוצאה מתהליכים אלה מתחבטות מדינות האיחוד האירופי כיצד לטפל בתופעה ובבעיות שמלוות אותה. נושא ההגירה הלא-חוקית ובעיית הפליטים מבקשי המקלט עמדו בראש סדר היום של פסגת מדינות האיחוד שנערכה בסביליה ביוני 2002. בתור צעד בסיסי לטיפול משותף בבעיית המהגרים המסתננים לאיחוד באופן לא-חוקי, קודמה בפסגה יזמה להקמת רשות משותפת שתורכב מראשי משטרות הגבולות של 15 מדינות האיחוד; רשות זו תשמש כמסד למשטרת גבולות אירופית אחת.

מעבר לכך, כמעט כל מדינה החברה באיחוד הקשיחה לאחרונה את מדיניות ההגירה שלה. צעדי ההקשחה הותוו תוך ניסיון לעמוד בשלושה מבחנים:

1. המשך כיבוד האמנות הבין-לאומיות בדבר פליטים ואנשים הנרדפים בארץ מוצאם.
2. הדיפה וצמצום של הזרם הגדול של זרים המתדפקים על שערי המדינות.
3. הפחתת הנגישות של זרים למערכת הרווחה הנדיבה של המדינה.

בהתאם, הקשחת מדיניות הגירה מוצאת ביטוי בשני אפיקים מרכזיים: מניעה מוקדמת והרתעה של כניסת מהגרים או פליטים למדינה; והקשחת תנאי השהות כלפי אלה שכבר נכנסו (כעובדים זרים או כתיירים שאשרותיהם פגו או כמבקשי מקלט שעתירתם נדחתה) ומנסים לזכות בהכשר חוקי לישיבתם במדינה החדשה.

המקרה של דנמרק מדגים בצורה מוחשית את השינוי ביחס כלפי מהגרים וזרים. עד לפני זמן לא רב נחשבה דנמרק כיעד מועדף למהגרים ולפליטים שחיפשו מקום נוח להתיישב בו. חוקי ההגירה היו גמישים, ומערכת הרווחה הנדיבה הזרימה קצבאות נאות גם לאלה שזה עתה הגיעו. לא עוד. בשנה האחרונה הקשיחה מאוד ממשלת הימין הדנית את חוקי ההגירה שלה ואת יחסהּ לזרים השוהים בה באופן זמני או לא-חוקי. ראשית, כדי להקטין את כמות הזרים הנכנסים אליה, הקשיחה דנמרק את ההגדרה של "פליט". כעת תשקול המדינה לקבל זרים רק אם, כלשון אמנת ז'נבה, יוכלו להוכיח ולבסס כי הם סובלים מרדיפה על רקע גזעי, דתי, לאומי או פוליטי. המשמעות היא, בין היתר, כי סרבני מצפון או פליטים שעזבו את ארץ מוצאם בשל מלחמה או רעב לא יוכלו לבקש מקלט מכיוון שלא ייחשבו כפליטים. שנית, הוקשח גם היחס כלפי הזרים שכבר נכנסו. כעת יוכלו זרים ומהגרים חדשים ליהנות מזכויות מערכת הרווחה רק לאחר שבע שנות שהות בדנמרק. כמו כן הוחמרו מאוד תנאי הזכאות לאיחוד משפחות.

גם הולנד הקשיחה לאחרונה את יחסה לזרים השוהים בה. עד לא מזמן שוכנו הזרים (אלה שהמתינו לבדיקת עתירתם לקבלת מקלט פוליטי) במגורים פתוחים ונהנו מחופש תנועה. אולם חוק שהתקבל השנה מורה על שיכונם של הזרים במגורים מיוחדים תחת תנאי פיקוח מחמירים למשך חודשיים. אדם שבקשת המקלט שלו לא נענתה יגורש מהמדינה לאלתר (עד כה הסתייגו הרשויות מגירוש זרים, גם אם עתירתם נענתה בסירוב).

בבריטניה, חוק שנועד להקשיח את הטיפול במהגרים הלא-חוקיים ובפליטים המנסים לזכות במקלט מדיני נמצא כרגע בשלבי חקיקה מתקדמים. החוק, המקוּדם על-ידי שר הפנים (Nationality, Immigration and Asylum Bill), שואף לבטל את הגישה האוטומטית להטבות נדיבות אשר פליטים שעתירתם מצויה בשלבי בחינה מקבלים היום מהמדינה. בנוסף, החוק יחייב פליטים לשאת עליהם בכל עת תעודות זיהוי מיוחדות ולהשתכן במרכזי דיור מיוחדים.
שר הפנים אף גיבש רשימה של "מדינות בטוחות": מדינות אשר מניחים כי לא מתבצעות בהן רדיפות על רקע פוליטי או אידיאולוגי, ולכן יש להניח כי עתירות של אזרחים ממדינות אלה להיקלט בבריטניה יידחו. אם יאושר החוק, אזרחים מן המדינות הללו שיגיעו לבריטניה ללא אשרה ויבקשו לקבל מעמד של פליטות יגורשו תוך ימים ספורים, אלא אם כן יש בידם להוכיח מעל לכל ספק כי הם אכן נרדפים במדינת מוצאם.

ביקורת על אמנת ז'נבה (1951) בדבר פליטים העותרים לקבלת מקלט פוליטי אחת מהבעיות החריפות של תופעת ההגירה והשוהים הלא-חוקיים נובעת, לפי דעתם של רבים, מחוסר התאמתה של אמנת ז'נבה לתנאים הגלובליים של ראשית המאה העשרים ואחת. האמנה, שנכתבה ונחתמה לפני יותר מחמישים שנה, נכשלת בהגנה על פליטים "אמתיים" ולא מקלה על מצוקתם. בזמן ניסוחה של אמנת ז'נבה היה העולם מקום גדול יותר שהתנועה בו הייתה מוגבלת יותר, קשה יותר ולבטח יקרה יותר. רוב הפליטים שביקשו מקלט עשו זאת מתוך צורך כן ואמתי - על רקע רדיפה פוליטית, דתית, אידאולוגית וכדומה. כיום העולם הצטמק, וחציית יבשות היא פשוטה הרבה יותר מבעבר. אנשים רבים ממדינות עניות מנסים את מזלם ומתדפקים על דלתות המדינות המבוססות. רבים מהם מציגים עצמם כפליטים ועל סמך זה (ובהתאם לאמנת ז'נבה) עותרים לקבלת מקלט פוליטי. על-פי האמנה המדינה חייבת לדון בכל עתירה המוגשת, אפילו אם יסודותיה רופפים ביותר. לכן, גם אם הסיכוי לקבלת העתירה קלוש, הגשתהּ קונה למהגרים זמן יקר שבמהלכו הם נהנים ממערכת הרווחה של מדינת היעד ויכולים להשתלב בשוק העבודה, להתערות באוכלוסייה המקומית ואף לחמוק מהרשויות. אם נדחתה עתירתם במדינה אחת, הם רשאים להגישה שנית במדינה אחרת. כך נוצר עומס אדיר על המערכת: הכמות העצומה של עתירות מסוג זה מקשה על המדינות הקולטות לברור את העתירות הכנות מאלה חסרות הבסיס.

ניכר כי המסר הכללי של מדינות האיחוד האירופי הוא השאיפה להנהיג מדיניות הגירה מאוזנת. משמעות הדבר היא למצוא מדיניות שלא תיטה לאחד משני הקצוות - לאלה בימין הקיצוני הקוראים להפסקה מוחלטת של ההגירה (zero immigration) או לקיצונים באגף הליברלי הקוראים להמשיך את ההגירה ללא הגבלה ולהקנות מעמד חוקי לכל המהגרים הלא-חוקיים ולכל הפליטים העותרים למקלט פוליטי. רוב ממשלות האיחוד פועלות בין שני קצוות אלה, במטרה ליצור מערך פיקוח וביקורת על זרם המהגרים והפליטים מבלי להפר ערכים הומניטריים. המטרה היא להפחית ככל האפשר את זרם הפליטים הלא-חוקיים, אך לאפשר במקביל את המשך ההגירה באופן מבוקר תוך הפעלת אמצעים סלקטיביים ותוך מתן עדיפות למהגרים אשר נחוצים למדינה ונכונים להתערות בה, או לכאלה הנמצאים במצוקה הומניטרית.

ישראל

גם בישראל אפשר למצוא את שורשי בעיית ההגירה והשהייה הלא-חוקית בראשית שנות התשעים; אולם הרקע שונה מזה האירופי - הבעיה אינה נובעת מזרם גדול של פליטים או ממהגרים לא-חוקיים שהסתננו למדינה אלא מעובדים זרים ומתיירים שאשרות השהייה שלהם פגו והם נשארים בישראל למרות זאת.

תופעת העובדים הזרים הפכה למשמעותית בשל הנסיבות המיוחדות של ראשית שנות התשעים. בתקופה זו נוצר ביקוש גובר לעובדים בענף הבנייה; אולם הפועלים הפלסטינים שמילאו באופן מסורתי את הביקוש לא יכלו לעשות כן בשל המצב הביטחוני (שלהי האינתיפאדה הראשונה והטלת סגרים תכופים על שטחי יש"ע). כדי לענות על המחסור בידיים עובדות הונפקו אישורים להעסקת עובדים זרים. במהלך שנות התשעים התרחבו האישורים גם לענפי החקלאות, הסיעוד והתיירות.

תופעת העובדים הזרים הפכה לבעייתית רק לאחר שהרשויות נוכחו כי רבים מן העובדים נותרו בישראל גם לאחר שפגה אשרת העבודה שלהם. בנוסף, נפוצה והולכת תופעת הזרים המסתננים אל תחומי מדינת ישראל דרך הגבול המצרי. בעשור האחרון ניסו כל הממשלות להתמודד עם בעיית הזרים באמצעות מדיניות של הקטנת מספרם - הן על-ידי צמצום מספר אשרות העבודה והן על-ידי הגברת הפיקוח והאכיפה על שוהים לא-חוקיים וגירושם מן הארץ. אולם למרות התיקונים לא ניכר צמצום במספר הזרים הלא-חוקיים. הקושי נבע, בין היתר, מריבוי הגופים הממשלתיים המטפלים בתופעת העובדים הזרים והמהגרים הלא-חוקיים: שירות התעסוקה, משרד העבודה והרווחה, המשרד לביטחון פנים, משרד הפנים ומשרד החוץ.

אין זה מפתיע, אם כן, כי המלצתה העיקרית של הוועדה הבין-משרדית שמונתה במטרה לגבש המלצות בנושא הטיפול בעובדים זרים, הייתה לרכז את כל הטיפול בגוף אחד - רשות הגירה. גוף זה יטפל בכל הקשור להגירה: מתן אישורי כניסה לישראל לכל מטרה שתוגדר, טיפול בבקשות לקבלת אזרחות וביצוע פעולות פיקוח ואכיפת החוק על זרים הנכנסים ויוצאים משערי המדינה והשוהים בה.

המלצה נוספת של הוועדה, אשר הגישה את הדוח שלה ביולי, היא "להקפיד על הפחתה מתמדת במספר העובדים הזרים המועסקים בישראל כחוק ושלא כחוק".

הקמת רשות ההגירה היא צעד חיובי וחיוני למדינה ריבונית אשר לה זכות יסוד להציב גבולות לזרם ההגירה לתוכה. הגברת הפיקוח על הזרים הנכנסים - בין אם על-ידי צמצום מספר אישורי העבודה בין אם על-ידי ייעול פעולתה של משטרת הגבולות - הם כולם אמצעים כשרים. מעבר לכך, נגלים חילוקי דעות. יש הטוענים כי חובתה של המדינה לטפל ביד קשה בכל הזרים השוהים בה באופן לא-חוקי ולגרשם מן המדינה, פן תתרחב התופעה לממדים מדאיגים הרבה יותר. לעומתם, יש הגורסים כי בצד זכותה של המדינה להגביל את ההגירה אליה, חובתה לדאוג לאלה שכבר נמצאים בה - בעיקר אלה שנולדו בישראל (דור שני של מהגרים זרים) ואינם מכירים מציאות אחרת. "הלבנת" הזרים הנמצאים בישראל תעניק להם זכויות חברתיות חשובות, תאפשר להם לחיות בכבוד ולהשתלב בחברה. מדיניות כזו, כך טוענים המצדדים בפתרון זה, תעמיד את ישראל בשורה אחת עם המדינות המתוקנות המוצאות את השילוב הנכון בין הגברת הפיקוח על ההגירה אליהן לבין הענקת זכויות רחבות למהגרים שכבר שוהים בתוכן.

• קישור למאמר במקורו בכתב העת פנים

הכתוב מבוסס על:

• דוח הועדה הבינמשרדית בנושא עובדים זרים והקמת רשות הגירה, ירושלים, 2002.
The Economist, "A Survey of Migration," November 2^nd 2002.
Koslowsky, R., Migrants and Citizens: Demographic Change in the European State System, Ithaca: Cornell University Press, 2000.
Kostakopoulou, T., Citizenship, Identity and Immigration in the European Union, Manchester: Manchester University Press, 2001.

	העתק קטע למסמך עריכה
סמנו את הקטע הרצוי על ידי העברת העכבר תוך כדי לחיצה על כפתור שמאלי בעכבר.<br> לאחר הסימון לחצו שוב על הכפתור "העתק קטע למסמך עריכה".
Ok