השלטון המקומי כשלטון דמוקרטי : מבט אחר

בשלושה עשורים האחרונים מתקיים תהליך של שינוי מערכתי, המציב את השלטון המקומי במרכז העשייה הציבורית. כתוצאה מהיחלשות מעורבות השלטון המרכזי ברמה המקומית ומהתחזקות מעמדו הציבורי והמקצועי של השלטון המקומי מתחולל תהליך ביזור מואץ. תהליך זה מביא הן להרחבת תחומי עיסוקן של הרשויות המקומיות והן להגדלת נפח פעילותן. במסגרת המגזר הציבורי בכללו, השלטון המקומי בישראל הוא הגוף בעל הממשק המקיף והמורכב ביותר. אין עוד מערכת ציבורית, העוסקת במגוון כה גדול של פעילויות חיוניות ומשרתת מספר כה רב של אזרחים, וזאת-במסגרת ארגונית אחת. בניגוד לשלטון המרכזי, שבו ניתנים השירותים השונים באמצעות מספר רב של גופים אוטונומיים (משרדי הממשלה ורשויות מרכזיות שונות) ולקבוצות אזרחים נבדלות, הרשות המקומית היא מסגרת תאגידית אחת, המשרתת את תושביה באחריות כוללת. לשלטון המקומי אחריות ישירה על מגוון רחב של שירותים - החל בשירותים חברתיים (דוגמת חינוך, רווחה ובריאות) וכלה בשירותים מוניציפליים שונים (תברואה, שירותי חירום וכד'). הוא נדרש גם להקים, להפעיל ולתחזק מערכות תשתית מורכבות (ביוב, מים, כבישים, מִתקנים). יתרה מזו, בשל מעמדו הסטטוטורי כרשות תכנון ורישוי, עליו מוטלת האחריות לתכנון האורבני (עיצוב דמות היישוב, קביעת שימושי קרקע, תכנון מערכות תשתית ומִתקנים ציבוריים) וכן נתונות לו סמכויות למתן היתרים ולפיקוח על הפיתוח הפיזי.

הרשות המקומית איננה רק 'קונצרן רב-עסקי' מבחינת ריבוי ייעודיה, אלא גם 'פירמה' בעלת מחזור כספי משמעותי. המחזור הכספי של רשות בעלת 12,000 תושבים (הגודל החציוני של רשות מקומית בישראל) כ-37 מיליון שקלים לשנה (במונחי הכנסות/הוצאות במסגרת התקציב הרגיל); המחזור הממוצע של רשות מקומית מגיע לכ- 195מיליון שקלים לשנה; ואילו מחזורן הכספי של כל אחת משלוש הערים הגדולות (ירושלים, תל-אביב וחיפה) נע בין 1.7 לבין 3.3 מיליארד שקלים (נפח פעילות אשר היה משייך רשויות אלו ל-100 החברות המובילות במשק אילו פעלו במגזר העסקי).

על רקע זה עולות שאלות עקרוניות לגבי אחריותו הציבורית של השלטון המקומי ומעמדו של האזרח. אחריותו הציבורית של השלטון המקומי אינה סטטית, היא משתנה על רקע מגמות שינוי מערכתיות. תהליכי ביזור בישראל, משנים בהדרגה - בהקבלה לא מבוטלת לתהליכי שינוי במדינות אחרות, הסדרי שלטון, תחומי אחריות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי ואף בינם לבין החברה האזרחית. תמורות בעלות אופי מקרו-כלכלי, כגון החתירה לצמצום הוצאות המגזר הציבורי, לאיזון תקציבי, והסטת מקורות למגזר הפרטי, מעצבות מחדש את בסיס הפעילות ודרכי הניהול של ארגונים ציבוריים, לרבות הרשויות המקומיות. לטשטוש הגבולות הגובר שבין כלכלה ציבורית לבין כלכלת השוק, מתלווים הסדרים חדשים של חלוקת אחריות וסמכויות. תמורות המתפתחות במערכת היחסים שבין מערכות השלטון לבין החברה האזרחית, לא בהכרח מתוכננות, מבליטות את התהוותה של משילות חברתית (governance), ועלייתם של ערכים חדשים כגון חובת שקיפות מוסדית, אחריות ציבורית, ודמוקרטיזציה של תהליכי קבלת החלטות. כל זאת תוך החרפת המתח המובנה בשלטון המקומי אגב אופיו הדואלי: מחד גיסא, מערכת פונקציונלית- שירותית, האחראית על מתן שירותים ציבוריים; ומאידך גיסא, ישות שלטונית דמוקרטית, האמורה לבטא את אינטרס המקום (כמרחב וכחברה), להשכיל לייצגו ולהגן עליו כשנדרש.

בסיכום סקירה בנושא התשתית החוקית של הרשות המקומית אשר הוכנה לפני שנים אחדות, מציינת מחברה : "למעשה, המונח עתיק היומין של "שלטון מקומי" אינו מתאים לתפיסה המודרנית, לפיה מטרתה העיקרית של הרשות המקומית היא לספק שירות לתושבים. לא עוד שלטון על תושבים, אלא, אספקת שירות במסגרת ההכרה של זכויות בסיסיות של התושבים." עמדה זו, המועלית תדיר על-ידי ראשי רשויות, אנשי מקצוע, ובשכיחות גוברת גם אזרחים, רואה ברשות המקומית לא יותר ממערכת פונקציונלית למתן שירותים. גישה "מודרנית" זו, מתיימרת לקיים מערכת בה שיקולים עניינים בלבד ("מקצועיים") הם הקובעים, כאילו העדיפויות הציבוריות, בדבר הראוי והאפשרי, הן מושא להחלטות א-פוליטיות. זו דה- פוליטיזציה מלאכותית של הרשות המקומית. רשות מקומית היא פוליטית בשל היותו שלטון מקומי. בסיסו הפוליטי נובע מהיותו מוסד בעל עוצמה לגיטימית, המיועדת להבטיח את האינטרס הציבורי. אך אינטרס זה אינו מוגדר מראש. הוא נעדר קריטריון אחיד להכרעה, כדוגמת 'רווח' בהכרעות עסקיות, ועל כן הכרעות בשלטון המקומי כרוכות בשילובים משתנים של תפיסות עולם, אינטרסים ארגוניים ושיקולים אישיים. כשלטון נבחר באופן דמוקרטי, הוא פועל על סמך הלגיטימיות המואצלת על-ידי הציבור. בהסדר דמוקרטי, לגיטימיות זו נגזרת מעצם מעשה בחירה אך הוא אינו בלעדי.

בין דמוקרטיה פורמלית לבין מעורבות אזרחית מושכלת

הדמוקרטיה המקומית מתקיימת, לכאורה, כסדרה. זאת מכיוון שכל התהליכים והמנגנונים המגדירים אותה (בחירות תקופתיות, כינון מוסדות בעלי מעמד סטטוטורי) נשמרים כהלכה. אך זו אינה יותר מדמוקרטיה פורמלית, בה ההיבטים הפרוצדורליים והחוקיים מאפילים על ההיבטים האזרחיים – המהותיים יותר. הדמוקרטיה הייצוגית מתקשה לרתק את נאמנות הציבור שכן הנציגות הנבחרת לא תמיד מסוגלת לשקף, באופן דינמי ורגיש, את מלוא מגוון המאוויים, הצרכים והדעות המאפיין חברה מודרנית. על רקע זה מתרבות העדויות בדבר אפתיה גוברת בקרב אזרחים ביחס לנעשה בשלטון המקומי. הבחירות המוניציפליות של שנת 2003 (האחרונות שהתקיימו בעת כתיבת שורות אלה) המחישו בצורה חדה אך מצערת את הפער העצום שבין השלטון המקומי לבין הציבור. האדישות הציבורית, המשתקפת באחוזי ההצבעה הנמוכים, העובדה שאין רואים בבחירות אלה אירוע ציבורי שעשוי היה לעודד ליבון אמִיתי של הסוגיות המקומיות, והניסיונות הציניים להשתלטות על השלטון המקומי כאמצעי לקידום אינטרסים מפוקפקים, כל אלה מבטאים מאפיינים שונים של כשל דמוקרטי ואזרחי. לאדישות זו ביטויים שונים – אם במישור התחושתי ('שלטון מקומי הוא עסק לפוליטיקאים') ואם במישור ההתנהגותי (שיעורי השתתפות נמוכים בבחירות המקומיות, למשל). סוגיות אלו מעלות שאלות שונות לגבי הרלוונטיות של השלטון המקומי בחברה מודרנית: אם השלטון המקומי הוא רק סוכנות למתן שירותים, האם יש צורך בהתגלמותה כרשות שלטונית? אם הוא אכן מתיימר להיות גוף שלטוני, מה הם חובותיו כלפי אזרחיו? אם הוא אכן דמוקרטי מהו הקשר המתבקש בינו לבין האזרחים מעבר להשתתפות בבחירות מדי מספר שנים? בדמוקרטיה המקומית הנוכחית, מעשה ההצבעה הוא בגדר מתן ייפוי-כוח בלתי-חוזר וכשֵק 'פתוח' המאפשר לנבחרי הציבור לנהל את ענייני המקום וענייני הרשות המקומית באופן אוטונומי למדי.

מעשה הבחירה, ובעיקר הבחירה הישירה של ראש רשות, מעניקה לרבים מנבחרי הציבור את התחושה שמעשה זה כשלעצמו משחרר אותם מחובת מתן דין וחשבון לציבור, כאילו לגיטימציה אלקטורלית יכולה לבטל את הצורך בשקיפות, הסבר והנמקה. צורך זה אינה נוגע למתן דין וחשבון לאחר מעשה (ex-post accountability) אלא, ביתר שאת, בטרם החלטה (ex-ante accountability) . האינטרס הציבורי ושמירתו אינם יכולים להתבסס על מתן דין וחשבון בדיעבד. ניהול מקומי מושכל חייב לעודד בחינה – בטרם-החלטה – של סוגיות הנוגעות לטובת הכלל. על כן הצורך במידע הוא לא רק לגבי מעשים שנעשו בדיעבד, אלא גם לגבי נושאים שעל סדר-היום הממתינים להכרעה וחלופות אפשריות. המורכבות הגוברת של הנושאים שעל סדר-היום המקומי והדילמות הכרוכות בהכרעתם, מצריכות דפוסים חדשים של דיון בהם. השאלות המרכזיות אינן עוסקות, בדרך כלל, בסוגיות מקצועיות במובן הטכני, כי-אם בסוגיות ערכיות-ציבוריות באשר להעדפות והדגשים. סוגיות כגון אילו שירותים מן הראוי לספק, באיזו רמה ולאיזו אוכלוסיית יעד הם מיועדים, הן במהותן סוגיות ערכיות-ציבוריות, אשר גם לאנשי מקצוע וגם לנבחרי ציבור אין מונופול על הכרעתן ה'נכונה'. זאת, לא רק משום היעדר תמימות דעים לגביהן אלא גם בשל ההשלכות הציבוריות הנובעות מכך (ההכרעה איזה שירות לספק כרוכה לעתים קרובות בהחלטה מקבילה לגבי אי-מתן שירות אחר או פגיעה בנגישות אליו).

התחדשות הדמוקרטיה המקומית: מבט בינלאומי

גם בקרב מדינות שונות מתרבות העדויות בדבר אפתיה גוברת בקרב אזרחים ביחס לנעשה בשלטון המקומי. לאדישות זו ביטויים שונים – אם במישור התחושתי ('שלטון מקומי הוא עסק לפוליטיקאים') ואם במישור ההתנהגותי (שיעורי השתתפות נמוכים בבחירות המקומיות, למשל). סוגיות אלו מעלות שאלות שונות לגבי הרלוונטיות של השלטון המקומי בחברה מודרנית: אם אמנם השלטון המקומי הוא רק סוכנות למתן שירותים, האם יש צורך בהתגלמותה כרשות שלטונית? אם הוא אכן מתיימר להיות גוף שלטוני, מה הם חובותיו כלפי אזרחיו? אם הוא אכן דמוקרטי, מהו הקשר המתבקש בינו לבין האזרחים מעבר להשתתפות בבחירות מדי מספר שנים?

יוזמות שונות המתפתחות במדינות אירופה, חלקן אף מתורגמות למדיניות אופרטיבית, ממחישות את מגמת הדמוקרטיזציה בשלטון המקומי. על-אף ההבדלים ביניהן – מבחינת מערכות השלטון וגישתן להתחדשות מערכות אלו – יוצרות המדינות האמורות קשר גורדי בין התחדשות שלטונית וארגונית לבין שיפור היכולת להתדיינות דמוקרטית ולמעורבות אזרחית פעילה. מבחינה זו, אין הבדל במהות בין Modern local government: in touch with the people, מסמך מדיניות שהוא אחת מאבני היסוד לתכנית הרפורמה המקיפה של שיזמה ממשלת בריטניה לפני כעשור (תחת ממשלתו של טוני בלייר) והמשכו בחוק השלטון המקומי החדש (Local Government Act 2000), לבין ה -Loi Relative a La Democratie de Proximite אשר אושר על ידי המחוקק הצרפתי ב-2002, או ה-Burgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft, דו"ח הוועדה הפרלמנטרית הגרמנית אשר פורסם גם כן בשנת 2002. דמיון רב נמצא גם בין יוזמות מגוונות המתפתחות על-ידי שלטונות מקומיים, על אף שונוּת לאומית.

מספר הולך וגדל של שלטונות מקומיים על פני היבשת מטמיעים אמצעים שונים למעורבות אזרחית, במגוון רחב של נושאים שעל סדר-היום שלהם – בתחומי הפיתוח המקומי (תכנון כולל ופרויקטים), הרווחה המקומית (סוגיות קהילתיות ומערכי שירות) והמדיניות הרשותית (עדיפויות, הקצאת משאבים ודפוסי פעילות). תהליך הדמוקרטיזציה של קשרי שלטון-מקומי - אזרח נשען כיום על אחד מארבעה דגמי קשר:
• דיווח.
• התייעצות.
• שותפות פעילה.
• 'התגוננות אזרחית'.
אחת התרומות האזרחיות החשובות של הניהול הציבורי החדש, בעקבות הקבלה לנעשה במגזר העסקי, היא הדגשת העקרונות של גילוי נאות (שקיפות) ומתן דין וחשבון (accountability). עקרונות אלו באים לידי ביטוי כיום בפיתוח מערכות שונות לגילוי נאות המאפשרות שקיפות רבה ברמה המקומית, תוך העברת מידע מהשלטון המקומי לציבור באשר לתכניותיו, לפעולותיו או להישגיו. המגמה המתפתחת היא נכונות פנימית גוברת והולכת להציג בפני הציבור את מרב האינפורמציה הרלוונטית לצורך הכרת הסוגיות שעל סדר-היום של הרשות המקומית, הבנת המשאבים המנוהלים על-ידה ואופן ניצולם. מגמה זו מניחה שהמידע הזמין אינו עוד בעל אופי כללי אלא מאפשר לאזרח להבין באופן שקול את אופן הניהול של ענייני המקום.

דגם הדיווח מציין מדרג ראשוני של קשר שלטון מקומי-אזרחי, קשר שבמהותו הוא חד-צדדי וברוב המקרים סביל, מבחינת האזרח. הדגם השני (התייעצות) מניח הטמעת תהליכים המאפשרים לשלטון המקומי לקבל את התייחסות הציבור לנושאים שעל סדר-היום, על רקע החלטות עקרוניות הצריכות להתקבל, או נושאים הראויים להיכלל בסדר-היום המקומי. להבדיל מדעה ספונטנית והתרשמותית, כפי שהיא מתקבלת מסקרי דעת קהל, גובר כיום השימוש באמצעים מגוונים המאפשרים השמעת דעה שהיא שקולה יותר ומתבססת על ליבון מעמיק יותר של נושאים. בין אמצעים אלה נמנים:
• מועצות אזרחיות.
• פָּנלים אזרחיים.
• פורומים להתייעצות יזומה.
• פורומים חופשיים.
• משאלי עם.

הדפוס השלישי של יחסים בין שלטון מקומי לאזרח (שותפות פעילה), מניח נכונות מצד השלטון המקומי לאפשר מעורבות פעילה של אזרחים, לא רק בתהליכי היוועצות כי-אם גם בתהליכי קבלת החלטות ואף בליווי ובקרה של פעילויות ותכניות, במעמד של שותף לגיטימי. מעמד זה מניח מצב של שוויון מוסכם באותם התחומים המשמשים בסיס לשותפות זו, ונכונות לשכנוע הדדי. שותפות מסוג זה מיועדת לאפשר מעורבות פעילה של האזרח בסוגיות שאין להן זיקה אישית מידית (צרכנית) אלא של תפיסת המקום כמרחב, כחברה מקומית וככלכלה מקומית (כגון סוגיות הקשורות בצביון המקום, מצב הקהילה המקומית והזדמנויות הפרט, תנאי החיים הפיסיים והסביבתיים – הן בראייה מידית והן בראייה עתידית (בין-דורית וכד'). המורכבוּת של סוגיות אלו, היעדר פתרונות 'טכניים' והממדים הערכיים לגבי העדפות שונות, מזמינים ומצריכים אינטראקציות הדוקות בין השלטון המקומי לבין האזרחים. אין זה מקרה, שהדוגמאות השכיחות ביותר בתחום של שותפויות מוניציפליות-אזרחיות הן בתחומי ההתחדשות האורבנית, החייאת אזורים בנסיגה ופרויקטים להשבחת תשתיות מקומיות. אחת ההתפתחויות המרתקות, במסגרת הדגם של שופות פעילה, היא 'התקצוב ההשתתפותי', גישת תקצוב המשתפת אזרחים באופן פעיל בהכרעות בנושא הקצאת משאבים ציבוריים, תוך דמוקרטיזציה של קביעת עדיפויות. זהו תהליך של העצמה קהילתית המאפשר לאזרחים, כהתארגנויות מקומיות וכפרטים, ללבן את הצרכים המקומיים, לבחון אפשרויות פיתוח ולהעריך תוצאות של ביצועיים נוכחיים על רקע קביעת עדיפויות.

מנגנוני הדמוקרטיזציה השונים שסקרתי עד כה מניחים, כאשר זו אינה בגדר חובה סטטוטורית, מידה רבה של פתיחות מצד השלטון המקומי. אך גם נכונות זו אינה חסינה בפני אינטרסים פוליטיים, קשיחות ביורוקרטית ומקצועית או שימוש בשררה כאמצעי להצטדקות או להסתתרות מפני כשלים ומחדלים. על רקע זה וכאשר ההסדרים האחרים של השפעה אזרחית אינם יעילים, עולים מנגנונים חדשים, מעין אמצעֵי קצה של העצמה אזרחית. אחד מאמצעים אלה הוא ה'פטיציה', עצומה ציבורית המיועדת להביא רשות מקומית לדון בנושא מוגדר אשר, בשל שיקוליה היא (פוליטיים או ביורוקרטים), אינו מועלה על סדר-היום. אף-כי בכל משטר דמוקרטי רשאים אזרחים להתארגן לצורך העלאת נושא, אין בהכרח חובה שלטונית להיענות לפנייה ציבורית מסוג זה. על כן, הנקודה החשובה מבחינה דיון זה היא לא זכות כללית זו, אלא הסדר בעל תוקף חוקי המבטיח את חובת ההתייחסות לתוכן הפטיציה על-ידי הרשות המקומית. מדינות שונות מקדמות בשנים האחרונות זכות אזרחית זו. חוק היסוד הצרפתי החדש (ה- Loi constitutionnelle relative א l'organisation dיcentralisיe de la Rיpublique, מעניק בפעם הראשונה תוקף משפטי לפטיציות האזרחיות בשלטון המקומי. גם בבריטניה ניתן לאחרונה מעמד חוקי לפטיציות אזרחיות, אך זאת בהקשר מוגדר: בקשה לדיון על שינוי צורת השלטון המקומי (מבנה מועצתי, ראש עיר נבחר, מועצה-מנהל עיר מקצועי). בספרד אין חוק השלטון המקומי קובע עמדה לגבי סוגיה זו ומותיר את ההחלטה בידי הרשות המקומית. המקרה של ברצלונה מהווה דוגמה של שלטון מקומי המוכן ליטול על עצמו אחריות ציבורית זו והיא מכירה בו כאמצעי לגיטימי. גם בגרמניה הרמה המקומית היא זו המאפשרת קיומן של פטיציות – שם 'יוזמות אזרחיות' (Burgerbegehren). התביעה לסיום כהונה (recall) היא זכות אזרחית נוספת הזוכה להתעניינות עולה. היא המאפשרת, באמצעות משאל עם, למנוע מצב שנבחר-ציבור ימשיך בכהונתו אם תפקודו הוא כושל או מעשיו פוגעים באינטרס המקומי (גם אם הם חוקיים). ברבות ממדינות ארצות-הברית קיימת אפשרות, במסגרת תנאים המוגדרים בחוק, לקיים משאל עם למטרה זו, אך נוהל כזה לא נכלל עד כה בתרבות הפוליטית האירופית. מדינה אשר פרצה את סייג הרתיעה הזה היא גרמניה, וזאת באמצעות מנגנון נלווה לכינון האפשרות של שלטון מקומי המבוסס על בחירה ישירה של ראש רשות.

הבנָיה-מחדש של הדמוקרטיה המקומית

מגמות השינוי עתידות לעצב מחדש לא רק את מערכת היחסים שלטון-מקומי–פרט מן ההיבט השירותי-צרכני כי-אם גם את מערכת היחסים שלטון-מקומי–אזרח, במשמעותה הציבורית-פוליטית. התפתחות זו מתהווה על רקע תהליכי שינוי מערכתיים המעצימים, ולו גם באופן גלום, את כוחם של האזרחים ואת שכיחותן הגוברת של תגובות התגוננות שונות מצד החברה האזרחית לכשלים שלטוניים. המפגש בין תהליכים גלובליים (דוגמת החדרת סטנדרטים חדשים של שקיפות ארגונית והכרה בזכות הציבור לדעת כזכות אזרחית מוגנת) לבין מגמות מקומיות המתפתחות כתגובה להתנהלות שלטונית הפוגעת באינטרס הציבורי (משוא פנים, שחיתות, ניהול כושל), עשוי להצמיח שלטון מקומי חדש בעל אוריינטציה אזרחית מובהקת. אזרוח השלטון המקומי משמעותו העתקת מרכז הכובד בדמוקרטיה המקומית מדמוקרטיה פורמליית, המושתת על בחירות כבסיס ללגיטימציה ציבורית, לדמוקרטיה שיתופית ומתדיינת המבוססת על אזרחות מושכלת ופעילה.

אזרחות מושכלת ופעילה מניחה, בראש ובראשונה, ביטול הא-סימטריה ברמת המידע והידע בין השלטון לבין האזרח. א-סימטריה זו מגבילה כל יכולת אמיתית להבטחת תהליכים דמוקרטיים. ציבוריות מושכלת בחברה דמוקרטית משמעה ביטול החלוקה הנוכחית בין בעלי-מידע לבין מחוסרי-מידע. מידע בנושאים ציבוריים הוא מידע ציבורי. מידע, ככל נכס או משאב ציבורי אחר הוא נכס של הציבור. כשם שלא סביר שנושא משרה ציבורית יטען לבעלות על כיסאו ושולחנו, לא-כל-שכן על כספי הציבור שהוא מנהל, כך אין הוא יכול לטעון ל'בעלות' על מידע שמקורו במגזר הציבורי, להגביל את הנגישות אליו ולהשתמש בו למטרות פרטיות. קשר המידע בין שלטון מקומי לאזרח יכול לבוא לידי ביטוי בשני אופנים שונים: על-ידי הגברת נגישות הציבור למידע (מידע זמין) או על-ידי הנגשת מידע (דיווח יזום). אף-כי שני המסלולים עשויים לספק אותה יחידת מידע, המשמעות הערכית והציבורית שלהם שונה. במקרה הראשון נדרש האזרח לפנות אל הרשות המקומית לצורך קבלת מידע ואילו במקרה השני, הרשות היא המדווחת לאזרח. סדר ציבורי מתוקן היה מציב את האופציה השנייה כתופעה שגרתית, לפחות כשגרה מקבילה לדיווח לציבור על-ידי פירמות ציבוריות. התהוותה של תרבות שלטונית התומכת בשקיפות ציבורית ומאפשרת את מימוש זכות היסוד האזרחית לדעת מהם ההחלטות והמעשים של רשויות ציבוריות. אך זכות זו תהיה חלקית אם לא יובטח במקביל מתן דין וחשבון של ממלאי התפקידים באשר לאותם החלטות ומעשים. מתן דין וחשבון (accountability) אינו מצטמצם למתן נתונים (accounts). מתן דין וחשבון, מבחינה ציבורית, מניח ביאור הנתונים המוצגים באופן כזה שכל בעל עניין יוכל להבין את משמעותם ואת השלכותיהם. הוא גם מניח מתן הנמקה והסבר על ההחלטות (או על הימנעות מהחלטה) המביאות נתון מסוים להיראות כפי שהוא, והרציונל הציבורי והמקצועי המצדיק את התוצאה המתקבלת.

אחד הפרדוקסים הגדולים בתחום זה הוא הפער היחסי בין הסטנדרטים שנקבעו לגבי גופים ציבוריים עסקיים לבין אלה המנחים רשויות שלטון. עקרון הגילוי הנאות הוא אחד מעמודי התווך של פעילותן של פירמות עסקיות. תשקיפים ודו"חות כספיים אמורים להתנהל על פי עיקרון זה ועקיפתו חושפת את הפירמה להתערבויות רגולטיביות שונות (רשות לניירות ערך, מוסדות בורסאיים) ותביעות נזיקין אפשריות. בתחומי השלטון, לרבות השלטון המקומי, עוצמת עקרון הגילוי הנאות היא חלשה יותר, לעתים קרובות באופן מודע ומכוון על-ידי אינטרסים פוליטיים וביורוקרטים. היעדר שקיפות יוצר א-סימטריה ברמת המידע והידע בין השלטון לבין האזרח. א-סימטריה זו מגבילה כל יכולת אמִיתית להבטחת תהליכים דמוקרטיים ואת יכולת הציבור לפקח על מעשי נציגיו.

'חוק העיריות', הנדון כיום בכנסת והאמור להחליף את 'פקודת העיריות' - המקור העיקרי לדיני רשויות מקומיות, אינו משכיל להשתלב עם המגמות הדמוקרטיות החדשות. החוק המוצע מכיר בזכות הציבור לדעת אך זאת באופן עקיף וחלקי. ככלל, אין בחוק חיוב למתן דיווח לציבור – כחובה שלטונית כלפי האזרחים. זאת, אף כי הצעת החוק כוללת חובת החובה ליידע את הציבור על פעילות העירייה בהקשר של:

• דוח פעילות שנתית, המוגש לראש העיר על-ידי מנכ"ל העירייה.
• הצעת התקציב בעת הגשתה לאישור של מועצת העירייה.
• דוחות כספיים שנתיים (מבוקרים) וכן דוחות כספיים רבעוניים.
• דוח הביקורת השנתי של מבקר העירייה.

הנגשת מידע זה לציבור היא באופן מוצהר מוגבלת שכן החוק קובע שחובת הדיווח, באמצעות עיתון מקומי או אתר האינטרנט של הרשות, מתבטאת בפרסום "עיקרי" או "תמצית" הדוחות האמורים ולא את תוכנם המלא. מדוע נמנע החוק מחיוב פרסומם המלא של הדוחות השונים ? אין בדברי ההסבר לחוק הנמקה לצמצום המכוון של המידע לציבור כאילו אין לציבור זכות מלאה למידע מלא.

מנגד חשוב להדגיש התפתחויות מעודדות יותר. בהשפעת מודלים להיוועצות ציבורית במדינות אחרות, נעשים בשנים האחרונות בארץ ניסיונות שונים לפיתוח מנגנונים להתדיינות (דוגמת 'ועידת אזרחים'), המבוססים על השוואת מעמד המתדיינים בין נבחרי ציבור, בעלי מקצוע ואזרחים. אף כי ניסיונות אלה התרכזו בהתייחסות לנושאים בעלי משמעות כלל-ארצית (כגון, מדיניות בריאות), הם גולשים, גם אם באופן ממוקד ולא שיטתי, גם לרמה המקומית. בשלב זה אין חובה סטטוטורית בישראל להיוועצות עם הציבור. עם זאת, מסתמנים סימנים ראשוניים של פתיחות בשלטון המקומי, אולי בשל התפתחותו של ציבור דעתני, גם אם פתיחות זו היא עדיין מועטה, הססנית ולעתים קרובות מעלה חשד למניפולציה מכוּונת. אחד המהפכים הבולטים מתרחש בתחום התכנון הפיסי, תחום רווי מתחים בשל הנוכחות הבו-זמנית של אינטרסים פוליטיים וכלכליים, דעתנות מקצועית, קשיחות תהליכים ואינטרס הציבור. חוק התכנון והבנייה אינו מחייב את הרשויות המקומיות להיוועץ באזרחים בהליכי התכנון. החוק אכן מאפשר הגשת התנגדויות לתכניות מוצעות. בשנים האחרונות מתגברת מגמה לפתיחת תהליכי תכנון לשיתוף הציבור, בין כאמצעי לדיווח טרומי בדבר מדיניות עתידית, ובין כמאמץ אמִיתי להתחשב בעמדות ובעדיפויות אזרחיות, ובין כמראית-עין - היוועצות כניסיון השגת לגיטימציה ציבורית על החלטה שכבר התקבלה. אין עדות, לעומת זאת, לדרישה או פתיחת אפשרות להיוועצות מוקדמת בתחומים אחרים – כגון תוכניות עבודה של הרשות, תקציב הרשות, שינוים במערכי שירות וכד'.

אינני יודע אם ניתן להעריך כיום מהי ההשפעה הקונקרטית של מסגרות אלו להתדיינות ציבורית על המוסדות המעורבים ועל מדיניותם הלכה למעשה. בעיניי, חשיבותם של ניסיונות אלו הם בעצם קיומם. כלומר ביכולתם להוכיח שבמדינת ישראל ניתן לקיים דיון רציני ופורה על סוגיות ציבוריות מורכבות ושלאזרחים יש דעה וקול הראויים להקשבה. שותפות המבוססת על התדיינות אזרחית משקף תהליך של העצמה קהילתית המאפשרת לאזרחים רבים ככל שניתן, כפרטים וכהתארגנויות מקומיות, ללבן את הצרכים המקומיים במבט רחב, לבחון אפשרויות פיתוח ולהעריך תוצאות של ביצועים נוכחיים, להעלות אלטרנטיבות ולדרג עדיפויות – בהליך דמוקרטי המבוסס על דיאלוג. התהליך אינו מיועד לעקוף את הרשות המקומית או את המוסדות הנבחרים שלה (מועצת הרשות) אלא לאפשר לה להתוות את מדיניותה ולבצע את משימותיה, תוך הקשבה רגישה ושקולה לעמדות הציבור ולהעדפותיו.

דמוקרטיזציה של תהליכי קבלת החלטות, אגב חיזוק הלגיטימציה האזרחית של השלטון המקומי, היא סוגיה אשר אמורה להתחדד בשנים הבאות, שכן, ביישובים לא מעטים, מידת הייצוגיות של הדרג הנבחר הולכת ונעשית בעייתית. אם תימשך (ואף תגבר) תופעת האדישות האלקטורלית, תיווצר הטיה חדה לטובת קהלי מיעוט אשר היותם מאורגנים ונחושים יותר להגיע לעמדות שליטה ברשויות המקומיות מבטיחה ייצוג יתר (ביחס לכלל האוכלוסייה). כשלתופעה זו מצטרף ריבוי רשימות מקומיות, התוצאה האלקטורלית מיתרגמת לעתים קרובות להרכבים אקראיים אשר כלל לא ברור את מי הם מייצגים. אין כאן ערעור על עצם הדמוקרטיה המקומית הפורמלית. לנציגות נבחרת בבחירות דמוקרטיות יש מלוא הלגיטימציה הציבורית למלא תפקידים ומלוא הסמכות החוקית לנתב את הרשות המקומית. על כך אין ערעור. אך חברה דמוקרטית יכולה לשאול את עצמה אם מעשה חד-פעמי (קיום בחירות מדי חמש שנים) או הרכב אקראי יכולים להבטיח ייצוגיות נאותה, דהיינו ייצוגיות המבטיחה שדעות או העדפות של הציבור אכן משתקפות בדעותיהם ובהעדפותיהם של נבחרי הציבור. דמוקרטיה מקומית אלקטורלית היא הכרח שלטוני אך אינה ממצה את מלוא המשמעות של דמוקרטיה מקומית. ראיית הדמוקרטיה המקומית כאירוע מחזורי ולא כתהליך מתמיד של רכישת אמון הציבור משקפת תפיסה דלה של הדמוקרטיה המקומית. אך השאלה היא לא רק של יכולת לייצג נאמנה את הציבור אלא של מונופול הדעת ושיקול הדעת. מתן ייפוי כוח לנבחר ציבור לתקופה של חמש שנים אינו בהכרח ויתור על חשיבה ועל התדיינות. דעות האזרחים משתנות ומתגבשות מחדש לאור תהליכי למידה, לרבות למידה התנסותית מִפעילות הרשות המקומית. העדפות משתנות לאורך זמן, ככל שחלק מהן מתגשמות וצרכים חדשים מתבלטים. החלטות מסוימות העומדות על סדר-היום של הרשות המקומית יכולות להיות בעלות משמעויות מיוחדות מבחינה ציבורית ועל כן גם אם יש לנבחרי הציבור סמכות החלטה, אין זה אומר שהם יודעים בהכרח מהי ההחלטה הראויה ביותר. על רקע זה מתחוורת המשמעות המיוחדת של השותפות הפעילה המבוססת על התדיינות אזרחית. מגבלות הייצוגיות הפורמלית, התהוותו של ציבור דעתני והמורכבוּת העולה של סוגיות והחלטות הנמצאות על סדר-היום המקומי מצריכות פיתוח של מנגנונים חדשים של תהליכי למידה ושכנוע הדדיים.

סיכום

דמוקרטיה ללא חיים דמוקרטיים היא דמוקרטיה נכה. זיהוי הדמוקרטיה מקומית העם דמוקרטיה אלקטוראלית הוא מוגבל, המתעלם מתמורות ערכיות המאפיינות מדינה מודרנית. גם אם מתפתח בארץ ציבור דעתני, הרי דעתנותו של האזרח אינה חשובה לשלטון המקומי ומידת ההיוועצות בו היא מועטה, הססנית ולעתים קרובות מעלה חשד למניפולציה מכוּונת. נכון להיום הקשר בין הציבור לנבחריו הוא רופף, ברא ובראשונה מכיוון שאין הגדרה פוזיטיבית למהותו. ראיית הרשות המקומית כרשות פונקציונלית המיועדת לספק שירותים מנציח את תפיסת ה'תושב' כצרכן, לרוב סביל. הצבתו כ'אזרח' מצריך הקשר שלטוני אשר, כאמור, טרם זכה להגדרה פוזיטיבית. מעבר להיותו מצביע מזדמן, אין לאזרח מעמד משמעותי בדמוקרטיה המקומית. תחשבו על כך: אם כל אחד מאתנו יזכה לתוחלת חיים מרבית (על פי תוחלת החיים הממוצעת כיום בישראל), הרי שביכולתנו להשתתף ב-12 בחירות מקומיות בערך. אם התשומה הנדרשת לצורך הצבעה היא של כחצי שעה בממוצע, מעורבותנו הפעילה בדמוקרטיה המקומית מסתכמת במשך כל חיינו ל-6 שעות !. פרק זמן מזערי זה מסכם וממצה את כל תרומתו כדמוקרטים מקומיים... תסכימו איתי, יש בנתון זה מידה לא מבוטלת של עלבון אישי ועליבות אזרחית.

על רקע זה עולות שאלות שונות לגבי הרלוונטיות של השלטון המקומי בחברה מודרנית: אם השלטון המקומי הוא רק סוכנות למתן שירותים, האם יש צורך בהתגלמותה כרשות שלטונית? אם הוא אכן מתיימר להיות גוף שלטוני, מה הם חובותיו כלפי אזרחיו? אם הוא אכן דמוקרטי מהו הקשר המתבקש בינו לבין האזרחים מעבר להשתתפות בבחירות מדי מספר שנים?

דמוקרטיזציה של תהליכי קבלת החלטות, לאור ערכים חדשים המדגישים חובת שקיפות מוסדית, אחריות ציבורית מוגברת (accountability), היא אחד האתגרים הניצבים בפני הציבור בישראל. ספק רב אם לשלטון המקומי יש כיום הבגרות הציבורית הדרושה על מנת להתמודד עם אתגר זה. על כן, בדומה להובלת תהליכים אחרים, זהו - כנראה - אתגרם של החברה האזרחית ושל כל אחד מאתנו – כ'אזרחים מקומיים'.