משפט השלטון המקומי ואי צדק חברתי

מבוא

השלטון המקומי בישראל מצוי, בפתחה של המאה העשרים ואחת, בעיצומו של המשבר הקשה בתולדותיו. קופתן של רבות מן הרשויות המקומיות ריקה וחלק לא מבוטל מהן מלין זה חודשים את שכר עובדיהן. הגירעונות המצטברים של הרשויות המקומיות הם כה גדולים, עד ששר הפנים מצא לנכון לצאת בהכרזה כי מצב הרשויות המקומיות הוא "קטסטרופלי" ולהתריע כי המשך המצב הנוכחי עלול להביא לקריסה מוחלטת של חלק גדול מהן. ראשי השלטון המקומי מאשימים את השלטון המרכזי במצב הקשה וטוענים כי הקיצוצים החוזרים ונשנים במענקים הממשלתיים ובתקציבים המועברים אליהם ממשרדי החינוך והרווחה הם הסיבה לגירעון המצטבר ולמשבר החמור. השלטון המרכזי, בהנהגת משרד האוצר, מכחיש את הטענות ומפנה אצבע מאשימה כלפי הרשויות המקומיות. בזבזנות וניהול כושל, טוענים דוברים מטעם הממשלה, הם שהביאו את השלטון המקומי אל עברי פי פחת ומצביעים על חריגות השכר המפליגות ועל העלייה התלולה בהוצאות השכר של הרשויות המקומיות. יתרה מכך, לו התאמצו הרשויות המקומיות לגבות את חובות הארנונה מתושביהן היו מצטמצמים, ואולי אפילו נמנעים, הגירעונות הכבדים. כראיה לדבריהם מביאים דוברי השלטון המרכזי מספר מצומצם, אך משמעותי, של רשויות מקומיות שאינן תלויות במענקים ממשלתיים ושומרות על איזון תקציבי, ביניהן ערים גדולות כגון תל אביב, רעננה, הרצליה וחיפה, מועצות מקומיות קטנות כמו סביון וכפר שמריהו, ומועצות אזוריות עתירות שטח ומעוטות תושבים כמו תמר, מגידו ובאר טוביה.

מאחר שהשלטון המרכזי מזהה את שורשי הבעיה בבזבזנות וניהול כושל של חלק ניכר של הרשויות המקומיות, "תרופת הפלא" שנמצאה לפתרון המשבר היא ההתייעלות. הרשויות המקומיות הגירעוניות נדרשות להגיש תכנית הבראה כתנאי לקבלת תקציבים. רשויות מקומיות שלא יתייעלו מסתכנות בכך שתינטל מהן האוטונומיה הניהולית וסמכויותיהן יועברו לידי השלטון המרכזי. בהקשר זה מקנה חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת 2004 לממשלה סמכויות חסרות תקדים בהיקפן. כך, למשל, מאפשר החוק לשר הפנים לאכוף גובה ממונה של מסי ארנונה על רשות מקומית שאינה עומדת בהיקף גבייה מינימאלי. הגובה הממונה מקבל סמכויות-על מידי הממשלה, והוא רשאי להפקיע מראש העיר ומהמועצה את סמכויותיהם. בנוסף קובע החוק כי שר הפנים יוכל לבטל את דין הבוחר ולהכריז על פיזורה של מועצה מקומית או להעביר מתפקידו את ראש הרשות המקומית במידה והרשות לא תאשר את התקציב השנתי תוך שלושה חודשים מיום אישורו של תקציב המדינה.

מי צודק, אם כן? השלטון המקומי הטוען כי האשמה מוטלת לפתחו של השלטון המרכזי, או אולי השלטון המרכזי הטוען כי הרשויות המקומיות הן האשמות במצבן ועליהן להתאמץ יותר ולהתייעל. מן התשובה לשאלה זו יש לגזור, כמובן, גם את הפתרון למשבר הרשויות המקומיות.

מאמר זה יטען כי סיפורו של השלטון המקומי בישראל, ובכלל זה המשבר העמוק אליו נקלעו מרבית הרשויות המקומיות, הוא מורכב הרבה יותר מזה העולה מגרסת שני הצדדים. הגורמים הבסיסיים למשבר, כך אטען, אינם חוסר היעילות של הרשויות המקומיות ואף לא הקיצוץ ההולך וגדל במענקים הממשלתיים (אף שאילו תורמים, בלי ספק, להחרפתו). הגורמים התשתיתיים למשבר הם מבניים ואידיאולוגיים ומעורבים בהם היבטים היסטוריים, חברתיים, כלכליים ופוליטיים. המאבק הלאומי בין יהודים לפלסטינים, האידיאולוגיה הציונית שהעדיפה את חיי הכפר כמבטאים גאולה אישית ולאומית ומדיניות ממשלתית של פיזור אוכלוסין אשר שלחה עולים מארצות ערב לפריפריה, כל אלה ועוד השפיעו על עיצובה של מפת הרשויות המקומיות בעשור הראשון לקיום המדינה, על חלוקת המרחב ליישובים הומוגניים המופרדים זה מזה על בסיס לאומי ואתני ועל חלוקה בלתי שוויונית של משאבים כלכליים ופוליטיים ביניהם.

על אף השינויים המשמעותיים שהתרחשו בחברה ישראלית מאז שנות השבעים הכוללים, בין היתר, מהפך פוליטי ואבדן ההגמוניה של תנועת העובדים, מעבר ממודל של מדינת רווחה לכלכלת שוק, ושינוי אידיאולוגי שהפך את ישראל לחברה רב תרבותית, נותר אי השוויון המרחבי על כנו ובתחומים מסוימים אף החריף. המאמר יטען כי המבנה הנוכחי של משפט השלטון המקומי, המהווה כשלעצמו תוצר אידיאולוגי, משמש מנגנון לגיטימציה רב כוח המצדיק ומשעתק את חוסר השוויון המרחבי ההיסטורי. כתוצאה מכך כל ניסיון לתקן את המעוות מחייב שינוי משמעותי במבנה משפט השלטון המקומי. לשם כך עוקב המאמר אחר התפתחות משפט השלטון המקומי בישראל ומנסה לספק הסברים היסטוריים חברתיים ואידיאולוגים למבנה הקיים ולהצביע על חולשותיו.

א. התפתחות היסטורית של הרשויות המקומיות

המבנה הארגוני-המרחבי של הרשויות המקומיות, כפי שאנו מכירים אותו כיום, התהווה כבר בעשור הראשון לקיומה של המדינה והינו יצור כלאיים המשלב אתוס של אוטונומיה מקומית והשקפת עולם שיתופית-אגררית, עם המודל המוניציפאלי הריכוזי הבריטי ששלט בפלסטינה-א"י עובר לקום המדינה ואידיאולוגיה ריכוזית שהתפתחה בקרב ההנהגה הישראלית לאחר קום המדינה. הרשויות המקומיות הראשונות שנוסדו בתקופת המנדט הבריטי נועדו להעניק ליישובים היהודים אוטונומיה רחבה עד כמה שניתן וחסינות מפני התערבות חיצונית של השלטון המרכזי, והיישוב ראה בהן אמצעי ראשון במעלה להבטחת מימוש המטרות הלאומיות של התנועה הציונית ויסודות חשובים בדרך למדינה יהודית עצמאית. המעבר המהיר מיישוב למדינה והצורך להתמודד עם קשיים ניכרים מבית ומחוץ ובה בעת לספק שירותים מוניציפלים לכל תושבי המדינה, אשר מספרם עלה בצורה ניכרת כתוצאה מן העלייה ההמונית, הביא את מנהיגי המדינה הצעירה למסקנה כי יש לאמץ את המבנה הקיים שהורישו האנגלים. אך, למעשה, כפי שנראה בהמשך, החקיקה המנדטורית שהסדירה את מעמדן וסמכויותיהן של הרשויות המקומיות, ואשר נקלטה אל המשפט הישראלי בפקודת סדרי השלטון והמשפט, הייתה כשלעצמה תוצר של יחסי גומלין מורכבים בין השלטונות המנדטוריים שביקשו לענות על הבעיות המנהליות של הקהילות השונות בשטחי חסותה תוך מתן סמכויות פיקוח נרחבות לנציב העליון, ובין היישוב היהודי שראה ברשויות המקומיות מכשיר לשלטון עצמי כהכנה לעצמאות של ממש וביקש לעצמו יותר ויותר סמכויות.

במתח שבין האתוס הציוני של אוטונומיה מקומית, שמקורו ברצון של היישוב היהודי בפלסטינה-א"י לממש את שאיפותיו הלאומיות, ובין האידיאולוגיה הציונית הממלכתית שהתהוותה לאחר קום המדינה לאור המציאות עמה נאלצו מנהיגי המפלגה השלטת להתמודד, עוצב המבנה הארגוני-המרחבי של הרשויות המקומיות, המשמר בתוכו כמאובן את שלל הסתירות הפנימיות שנתגלעו תוך כדי המאבק ההיסטורי בין המערכות הנורמטיביות המתחרות.

1) האתוס הציוני של אוטונומיה מקומית

האתוס של אוטונומיה מקומית – האמונה במעמדן האוטונומי של קהילות מקומיות בעלות זכות טבעית להגדרה עצמית – נטוע עמוק במחשבה הציונית. אך היה זה דווקא כורח היסטורי שגרם להתפתחותה של ישראל מתוך שורשיה המקומיים. במצב של שליטה אימפריאלית וקולוניאלית, תחילה של העותמאנים ואחר כך של האנגלים, היה שלטון עצמי מקומי האמצעי היחיד להבטחת מימוש המטרות הלאומיות של התנועה הציונית, ועל כן הושקע מאמץ ניכר במישור המקומי. לקראת סוף תקופת האימפריה העותמאנית היה השלטון המרכזי חלש והעניק חופש ועצמאות רבה לקהילות הדתיות והעדתיות בו. השלטונות התורכיים ראו את תפקידם העיקרי בדאגה לשמירה מינימאלית על הארץ ותושביה ואת כל יתר התפקידים השאירו בידי הקהילות המקומיות. המושבות הראשונות שהוקמו בפלסטינה-א"י על ידי המתיישבים הציונים בסוף המאה התשע-עשרה ותחילת המאה העשרים, התאגדו יחד בברית על מנת ליצור יחידות טריטוריאליות של שלטון עצמי ככל שניתן היה תחת השלטון התורכי.

עם סיום מלחמת העולם הראשונה ונפילת האימפריה העותמנית, קיבלו האנגלים מחבר הלאומים (league of nations) מנדט על פלסטינה-א"י. בתנאי המנדט התחייבה בריטניה לסייע לתושבי הארץ לפתח מוסדות של שלטון עצמי ולעודד אוטונומיה מקומית עד כמה שתרשינה הנסיבות, על מנת להכשיר את האוכלוסייה לעצמאות. אך כיאה למשטר קולוניאלי, המבנה החוקתי והפוליטי שייבאו האנגלים לפלסטינה היה מבנה שבו לממשל המרכזי כוח רב. היכולת הפורמאלית של הרשויות המקומיות לנהל את ענייניהן באופן עצמאי נשללה, על פי רוב, וסמכויות הפיקוח על הכרעות בעניינים מקומיים הועברו למשרדי הממשלה. היישוב העברי בארץ, אשר ייחס חשיבות רבה לשלטון המקומי כבסיס לאוטונומיה ולארגון עצמי ברמה הארצית, נאבק בעקשנות בשלטונות המנדטוריים וביקר אותם דרך קבע על היעדר אוטונומיה מספקת לשלטון המקומי ועל כפיפותו היתרה לממשלה.

המועצה הארצית העברית הראשונה לעניני עיריות, אשר איגדה את ועדי הקהילות שפעלו בערים השונות, התכנסה בשנת 1924, שנים מעטות לאחר תחילת המנדט, על מנת לדון בשאלת מצב העיריות מבחינה מדינית, כלכלית ותרבותית. כל הדוברים הדגישו בדבריהם את חשיבותה של האוטונומיה המקומית. אחדות העבודה, שהייתה בשנות העשרים המפלגה הדומיננטית אשר הובילה את תנועת הפועלים בארץ ישראל, יצאה בועידתה באותה השנה בהצעת החלטה בענין השלטון המקומי העצמי של העיריות בארץ ישראל, בזו הלשון:

הועידה מוחאת בכל תוקף נגד ממשלת א"י שבטלה מזמן הכבוש עד היום את השלטון העצמי בערים ומסרה את הנהלת העיריות לידי פקידים ממונים ע"י הממשלה; שיטת מנוים זו היא פגיעה קשה בזכויות היסודיות של התושבים, המדכאה את רגש האחריות והצבוריות העממית, המגדילה שרירות והפקרות פקידית ומפרעת בעד התפתחותה ופריחתה של הארץ. שיטה זו בייחוד מרחיקה את המוני העובדים, כיהודים כערבים, מכל השפעה בעניני העיריות, ומשליטה קומץ בעלי בתים וקרקעות על המון התושבים. בהקמת השלטון העצמי בעיריות על יסודות דימוקרטיים רואה "אחדות העבודה" צורך חיוני תכוף, כלכלי ומדיני כאחד, שאינו סובל כל דחוי ואשר בלעדיו לא תתכן שום התפתחות ציבורית מדינית בריאה בארץ. "אחדות העבודה" דורשת מאת הממשלה לפרסם מיד ולהוציא לפועל חוקת עיריות חדשה שתמסור לשלטון העירוני הנבחר סמכות רחבה ומלאה בכל הענינים המקומיים על יסוד בחירות דימוקרטיות כלליות ושוות לכל התושבים בלי הבדל מין ומעמד.

גם דוד בן-גוריון, אשר שימש אותה התקופה כמנהיג אחדות העבודה, תמך באוטונומיה מקומית נרחבת ככל הניתן ובתכניתו משנת 1929 להתפתחות השלטונית בארץ ישראל כתב: "התא הראשון והיסודי לשלטון עצמי בארץ, המשותף לכל התושבים בלי הבדל גזע, עם, דת, מעמד ומין הוא האבטונומיה המוניציפלית בעיר ובכפר".

טענותיהם הקשות של נציגי היישוב כנגד השלטונות המנדטוריים מצאו אוזן קשבת אצל הוועדה המלכותית משנת 1937 ("ועדת פיל"), אשר גינתה בדין וחשבון שהוגש על ידה את הפיקוח החמור והמופרז של השלטון המרכזי על השלטון המקומי וקבעה כי פיקוח זה מעכב את ההתקדמות לקראת שלטון עצמי כמתחייב מכתב המנדט. הוועדה מתחה בקורת חריפה גם על מצב הכפרים, שמעמדם החוקי לא השתנה מאז השלטון התורכי, ועל חוסר גמישותה של פקודת העיריות והמליצה להעניק סמכויות נרחבות יותר לשלטון המקומי. בעקבות המלצות ועדת פיל, נחקקה בשנת 1941 מחדש פקודת המועצות המקומיות והוגדלו סמכויותיהן של המועצות המקומיות. הנציב העליון הוסמך להכריז בצו על כל כפר כמועצה מקומית ועל קבוצת כפרים – כמועצה אזורית. בשלהי המנדט הוכרו כמועצות מקומיות יישובים יהודים רבים, ועם הקמת המדינה היו בארץ 26 יישובים יהודיים בעלי מעמד של מועצות מקומיות, וכן ארבע מועצות אזוריות.

לסיכום, הרשויות המקומיות שהתאגדו תחת שלטון המנדט הבריטי נועדו להעניק ליישובים היהודים אוטונומיה רחבה עד כמה שניתן וחסינות מפני התערבות חיצונית של השלטון המרכזי. בתקופת המנדט הצליחו היישובים היהודיים, תוך מאבק עיקש בשלטונות המנדטוריים, לבצר לעצמם אוטונומיה לא מבוטלת בניהול ענייניהם המקומיים, אשר היתה בחלקה פורמאלית ובחלקה בלתי פורמאלית. במהלך שנות השלושים והארבעים הפך השלטון המקומי למוקד כוח פוליטי משמעותי ונפרד ממוקדי הכוח העיקריים של היישוב, אשר התרכזו בוועד הלאומי ובסוכנות היהודית. העובדה כי האוכלוסייה של פלסטינה-א"י הייתה מורכבת מקבוצות אתניות, דתיות ולאומיות מגוונות הגבירה בעיני אנשי היישוב את הצורך בהתבחנות טריטוריאלית על בסיס מקומי. יתירה מזו, צורות ההתיישבות השונות בתוך היישוב היהודי עצמו – המושבות, המושבים והקיבוצים – שיקפו עמדות אידיאולוגיות-פוליטיות מתחרות של תושביהן וחיזקו את התפיסה כי התארגנות מרחבית נפרדת ראויה להגנה גם בשל העובדה שהיא נותנת ביטוי להגדרה עצמית של קהילות פוליטיות שונות.

למרות שתחילתו בכורח היסטורי, השפיע המאבק על אוטונומיה מקומית בצורה ניכרת על התפיסה העצמית של ישראל כמדינה שצמחה באופן טבעי מתוך קהילותיה הפוליטיות. על פי תפיסה זו הרשויות המקומיות אינן יציר-כפיה של המדינה, וקיומן מוצדק מכוח היותן ביטוי פוליטי ומרחבי של קהילות מקומיות אורגניות שקדמו למדינה ואשר המדינה הכירה בהן בדיעבד.

עמדה זו קיבלה גושפנקא רשמית בדו"ח השלטון המקומי בישראל שהגישה הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי ("וועדת זנבר") בשנת 1981, בו נטען כי:

מדינת ישראל מורכבת מתערובת של קהילות, כולל קהילות מקומיות. על סמך הקמתה של מדינת ישראל באמצעות היוזמה הציונית היא מורכבת מ'יסודים' מקומיים רבים אשר דרכם הוקמו יישובים אשר התאחדו רק בשלב מאוחר יותר לקהילה לאומית ובשלב עוד יותר מאוחר, למדינה ... במובן זה מהווה ישראל, בדומה לשוויצריה ולארה"ב, מדינה שצמחה על סמך קהילותיה המקומיות ולא דוגמת המדינה שנוסדה כדי לשלוט בהן ... הקהילות המקומיות שימשו מלכתחילה כמוסד העיקרי למשטר הרפובליקני בצורתו הדמוקרטית ביותר.

המלצותיה של ועדת זנבר נגזרו מן התפיסה כי ישראל צמחה באופן טבעי מתוך קהילות מקומיות ומן העמדה הפוליטית המתחייבת מכך – דהיינו כי אין זה ראוי שהדגם המבני של יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי יהא היררכי. בקווי היסוד למעמד השלטון המקומי שאימצה הוועדה נקבע, בין היתר, כי "לרשויות המקומיות יהיה מעמד שווה לזה של הממשלה בתחומי הפעולה המשותפים לשתיהן" וכי "לא ייעשו דברים בעניין הנוגע לשלטון המקומי ללא שיתוף או תיאום מוקדם עם נציגיו". מבחינה אופרטיבית דחתה הוועדה את ההצעה לאחד רשויות מקומיות כאמצעי לשיפור השלטון המקומי שכן, לטענת הוועדה, כרוכים בכך סיכונים לאופיין של הרשויות ולחיים הציבוריים בהן. במקום איחוד רשויות המליצה הוועדה על הקמת "מועצות חבליות" אשר יאפשרו לרשויות קטנות ליהנות מיתרונות שבגודל מבלי לוותר על עצמאותן הפוליטית ועל אופיין התרבותי והפיסי.

2) האידיאולוגיה הממלכתית והשלטון הריכוזי.

למרות האתוס של אוטונומיה מקומית, מאופיינת שיטת הממשל בישראל בריכוזיות גבוהה. מבחינה משפטית-פורמאלית מרוכז הכוח הפוליטי בידי השלטון המרכזי, הנושא במרבית הסמכויות המהותיות הן ברמה הארצית והן ברמה המקומית, ואילו התפקיד שנותר בידי הרשות המקומית הוא זה של "זרוע ביצועית" או "קבלן משנה" השואב את כוחו וסמכותו מן הממשל המרכזי. ריכוזיות זו נובעת הן מן העיזבון החקיקתי שירשה ישראל מן השלטון הקולוניאלי שקדם לה והן מזרם אידיאולוגי מתחרה – הציונות הממלכתית – שהתפתח כתגובה לאתגרים הצבאיים, החברתיים והכלכליים עמם התמודדה המדינה בעשור הראשון לקיומה. אתגרים אלה חייבו לדעת מנהיגי המדינה תיאום בין כל הגורמים – ארציים ומקומיים – ומשום כך ביקשו לחזק את השלטון המרכזי על חשבון השלטון המקומי.

במהלך העשור הראשון לקיומה, הייתה המדינה הצעירה נתונה במשבר כלכלי עמוק ועמדה בפני אתגרים רבים, בהם קליטת עלייה המונית ומצב לוחמה מתמשך עם מדינות ערב השכנות, אשר הובילו את ההנהגה למסקנה כי יש צורך חיוני בשלטון מרכזי חזק על מנת להתמודד בהצלחה עם אתגרים אלה. פרויקט "בינוי האומה" והאידיאולוגיה של "כור ההיתוך" שהתלוותה לו תרמו גם הם להחלשת השלטון המקומי, שכן אוטונומיה מקומית נתפסה כגורם המעודד סיעתיות ופילוג חברתי. בהשראת הגישה הממלכתית של ראש הממשלה דוד בן-גוריון, נטלה על עצמה המדינה את מרבית התפקידים שבתקופת היישוב היו נתונים בידי גופים מקומיים או מפלגתיים. כתוצאה מכך, במקביל לעמדה שראתה ברשויות המקומיות ישויות טבעיות שצמחו באופן אורגני מתוך קהילות מקומיות, התפתחה גם עמדה הפוכה שהתייחסה לשלטון מקומי כאל ישות מלאכותית הנוצרת על ידי השלטון המרכזי מטעמי נוחות אדמיניסטרטיבית. עמדה זו רואה ברשות המקומית זרוע ביצועית של השלטון המרכזי אשר אין לה קיום עצמאי במנותק מן הסמכויות שהואצלו לה. כוחה של הרשות המקומית והגדרתה החברתית והגיאוגרפית אינם נובעים, על פי גישה זו, מן הקהילה המקומית, אלא מן השלטון המרכזי שכופה אותן מלמעלה על התושבים המקומיים. במידה וקיימת אוטונומיה פורמאלית כלשהי לשלטון המקומי הרי זוהי אוטונומיה שנועדה לקדם ערכים של יעילות באספקת שירותים לתושבים וכל תרבות מקומית שנוצרת (אם נוצרת) ניתן להתייחס אליה אך ורק כאל תרבות ממסדית ביורוקרטית.

הגישה המלאכותית לרשויות המקומיות התפתחה במהלך שנות החמישים והשישים וניתן למצוא אותה ברבים מן הכתבים הפוליטיים מתקופה זו. בדיון שהתקיים בשנת 1967 בחוג הרעיוני המרכזי של מפלגת המערך, יורשתה של מפא"י ההיסטורית, התייחסו מספר דוברים למעמד השלטון המקומי ולמערכת היחסים שצריכים להתקיים בינו לבין השלטון המרכזי. זאב גולדברג, חבר המפלגה, טען בנאום שכונה תיקון בגוף ולא באיברים כי ב"ישראל הקטנה, שכולה מדינת-פיתוח וקליטה, קשה להבדיל בה בין התחום המוניציפלי-המקומי והתחום הממלכתי-המרכזי. ללא תיאום בין שני התחומים האלה, לא יתכן כלל לקלוט עולים, לפתח אזורים, לבנות תשתית כלכלית וחברתית: השלטון המוניציפלי הוא זרוע-ביצוע של השלטון המרכזי". אהרון ידלין, סגן שר החינוך מטעם המפלגה, אמר כי "רשויות מקומיות חזקות יכולות להטות ממסלולו תיכנון לאומי רצוי", ועל כן יש ליטול מהן, לפחות לתקופה מוגבלת, את הסמכויות בתחומי החינוך והבריאות.

שינויים באקלים הפוליטי שהתרחשו בישראל מאז שנות השבעים והיציבות הכלכלית שהתלוותה להם, הניעו, כפי שנראה בהמשך, תהליך של ביזור סמכויות דה-פקטו שהתחזק עד מאוד במהלך שנות השמונים וגרר שינויים משמעותיים במצבן של הרשויות המקומיות. נפילתה של מפא"י ההיסטורית, שהחזיקה בשלטון מאז קום המדינה, וערעור מעמדו של השלטון המרכזי באופן כללי חיזקו את השלטון המקומי אשר תפס מקום גדל והולך בוואקום השלטוני שנוצר. למרות זאת תפיסות בסיסיות בנוגע לשלטון המקומי נותרו ללא שינוי משמעותי שכן תהליך הביזור, שהיה בלתי מתוכנן, לא לווה בהסדרים חקיקתיים פורמאליים ואף לא בשינוי מושגי מצד השלטון המרכזי.

לסיכום הדברים עד כה, ניתן לזהות במחשבה הפוליטית הישראלית שתי המשגות נוגדות של השלטון המקומי ומקור סמכותו, המבטאות את המתח שבין האתוס הציוני של אוטונומיה מקומית ובין האידיאולוגיה הציונית הממלכתית. האחת היא ההמשגה האורגנית לפיה צמחו הרשויות המקומיות באופן טבעי מתוך קהילות פוליטיות אורגניות שקדמו למדינה. מתפיסה זו נובע כי מקור כוחו של השלטון המקומי איננו המדינה אלא רצון התושבים המקומיים, ומכאן גם שהרשויות המקומיות צריכות להיות ריבון אוטונומי בתחומן ולממשל המרכזי אין זכות להתערב בהחלטותיהן. ההמשגה השנייה היא ההמשגה המלאכותית הרואה ברשות המקומית זרוע ביצועית של השלטון המרכזי. על פי תפיסה זו הרשות המקומית אינה אלא "סניף" או "שלוחה" של השלטון המרכזי שנועדה לשם נוחות מנהלתית בלבד ועל כן היא איננה ריבון אוטונומי בתחומה ואין היא יכולה לקבוע דבר מעבר לעניינים שהועברו לסמכותה בצורה מפורשת על ידי השלטון המרכזי. במתח שבין שתי המשגות סותרות אלה נוצר והתפתח משפט השלטון המקומי ועל כן אין להתפלא כי, כפי שנראה להלן, אף הוא סובל מפיצול אישיות.

אך בטרם נעבור לדיון במשפט השלטון המקומי, ועל מנת להבין את השלכותיו החברתיות, הפוליטיות, והכלכליות של גוף משפטי זה, יש צורך לדון תחילה ברקע האידיאולוגי עליו צמחו הסוגים השונים של רשויות מקומיות ובאופן התהוותם של הגבולות המוניציפלים המלווים אותנו עד היום.

3) בין כפר ועיר: התפתחות הגבולות המוניציפלים

בישראל ישנן כיום כ- 265 רשויות מקומיות, מהן ערים גדולות שמספר תושביהן עולה על 200,000 נפש ומהן יישובים קטנים שמספר תושביהן אינו מגיע אפילו ל- 2,000 תושבים. ניתן להבחין בין שני טיפוסים עיקריים של רשויות מקומיות: רשויות עירוניות ורשויות כפריות. הרשויות המקומיות העירוניות נחלקות גם הן לשתי ישויות משפטיות נפרדות - ערים ומועצות מקומיות - עליהן חלות נורמות שונות במעט, על אף הדמיון הרב בארגון המשפטי והמרחבי שלהן. הרשויות העירוניות נשלטות על ידי שני גופים – ראש הרשות והמועצה – הנבחרים ישירות על ידי התושבים, כאשר המועצה היא הגוף המחוקק ואילו ראש הרשות הוא הגוף המבצע. ההבדל המרכזי בין ערים למועצות מקומיות הוא במספר התושבים. בעבר היה כלל בלתי רשמי שקבע כי יישוב אשר מספר תושביו עולה על 2,000 ראוי למעמד של מועצה מקומית ואילו אוכלוסיה של 20,000 תושבים ומעלה זיכתה, בדרך כלל, את היישוב למעמד של עיר. בעקבות מסקנותיה של וועדת שחר, תוקנו לאחרונה פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות וכיום מספר התושבים המינימאלי הנדרש הן עבור עירייה והן עבור מועצה מקומית הוא 10,000, כאשר קיים חריג המאפשר לשר, במקרים מיוחדים, להעניק לאזור פלוני מעמד של עירייה או מועצה מקומית אם מספר תושביו עולה על 5,000.

הרשויות המקומיות הכפריות מאורגנות במסגרת מועצות אזוריות, אשר להן מבנה משפטי ומרחבי שונה בתכלית מזה של הרשויות העירוניות. המועצות האזוריות מורכבות ממספר יישובים (אשר במקור היו כולם יישובים חקלאיים שיתופיים) ומבוססות על מבנה שלטוני דו-רובדי. ברובד העליון נמצאת המועצה האזורית, המנהלת את הטריטוריה כולה והאחראית לאספקת שירותים לכל היישובים הנמצאים בתחום שיפוטה. ברובד התחתון מצויים הועדים המקומיים – הגופים המייצגים את היישובים השונים במרחב הטריטוריאלי של המועצה האזורית. תושבי היישובים המאוגדים במסגרת המועצה האזורית בוחרים ישירות את חברי הוועד המקומי של יישובם, כמו גם את ראש המועצה האזורית ואת נציגי היישובים למועצה האזורית, כאשר מספר הנציגים של כל יישוב נקבע על פי "מודד כללי". החוק אינו קובע חלוקת סמכויות ברורה בין המועצה לוועד המקומי אלא מעניק לוועד המקומי, בתחום הנהלתו, סמכות שיורית לזו של המועצה אזורית. בישראל קיימים כיום למעלה מ- 970 ועדים מקומיים המאוגדים במסגרת של 53 מועצות אזוריות, השולטות על כ-80 אחוזים משטחה של המדינה על אף שמספר תושביהן אינו עולה על עשרה אחוזים מכלל אזרחי המדינה. חלק זה של המאמר יסביר את אופן התהוותו של המבנה המתואר של השלטון המקומי בישראל.

(א) מדיניות כפרית ופיתוח עירוני

אין כמעט תחום פעילות שבו המפגש בין אידיאולוגיה ומציאות היה טעון כל כך כמו מדיניות ההתיישבות. מאז ומתמיד הייתה הציונות המגשימה קשורה בהתיישבות ובפיתוח. האידיאל של חזרת העם היהודי לארצו תורגם על ידי המוסדות הציוניים כחזרה לעיסוק החקלאי, שכן הציונות ראתה בשיבה לאדמה את תמציתה של התחייה הלאומית. הצורה הקלאסית של ההתיישבות הכפרית (הקיבוץ והמושב השיתופי), שהתפתחה במהלך המחצית הראשונה של המאה העשרים, ייצגה את הביטוי האולטימטיבי של הציונות המגשימה. הקהילות הכפריות הקולקטיביות היו לא רק צורת התיישבות אלא ייצגו אוטופיה חברתית וכלכלית ששמה לה למטרה לבנות חברה חדשה שהיוותה תשליל של יהדות הגולה. היו גם סיבות אחרות, פרקטיות יותר, לנטייה אל החקלאות. הציונות חתרה אותם ימים לבעלות על כמה שיותר מאדמת הארץ, וכן לייהוד המרחב והשגת שליטה במיעוט הערבי הפלסטינאי. לשם כך הייתה הנוכחות הפיזית באזורי הפריפריה מרכיב חשוב של המדיניות הלאומית הציונית, אשר זכתה מאוחר יותר לכינוי מדיניות "פיזור אוכלוסין". כתוצאה מכך, בשנים שקדמו להקמת המדינה ובעשורים הראשונים לקיומה, זכה המגזר הכפרי-חקלאי למעמד גבוה בקרב מוסדות השלטון ונהנה מעדיפות ברורה בהקצאת משאבים כלכליים ותכנוניים. יותר משליש מן התקציבים של המוסדות הלאומיים בשנים שקדמו להקמת המדינה הוקצו להתיישבות החקלאית, ורוב מאמצי התכנון הופנו לפיתוחה ולפיזור מקסימאלי של יישובים חדשים באזורי הפריפריה.

המרכזים העירוניים, לעומת זאת, נתפסו על ידי המוסדות הלאומיים כרע הכרחי וכעובדה שיש לסובלה. בדמיון הציוני נתפסה העיר כשורש הרע של היהדות הגלותית. החברה היהודית העתידה, כפי שהצטיירה בעיני מנהיגי הציונות החלוצית, הייתה מבוססת באופן בלעדי על חקלאות ובמשך תקופה ארוכה ייחסה האידיאולוגיה הרשמית לעיר תפקיד שולי בלבד. המנהיגות הציונית הזניחה את הערים והניחה לתושביהן ולכוחות השוק לקבוע את גורלן ולהשפיע על התפתחותן. כפי שמסבירים קלוש ובן-יון "בעודה פונה לגיוס כוחות פנימיים למימוש יעדים לאומיים – גיוס שהונע על ידי אימוץ אידיאולוגיית ה'ממלכתיות' – השאירה המדינה את הבורגנות העירונית ללא התערבות של ממש, ואפשרה לה לעסוק בבניית משק קפיטליסטי. הבורגנות מצדה תמכה, כספית ומוסרית, במעשים ובאתוס הציוני של בניית האומה. ברית בלתי כתובה זו בין המדינה לבין הבורגנות אפשרה למסד חלוקת עבודה בין הריבון לבין בעלי ההון, והתבטאה גם בעיצוב המרחב: ההון הפרטי פעל בעיקר במרחב העירוני, ואילו המדינה פעלה במרחב הפריפריאלי". לאידיאולוגיה האנטי-אורבנית הייתה השפעה שלילית על השגת המטרות החברתיות והפיתוח הלאומי. המגזר הכפרי לא היה ערוך לקבל את המוני העולים החדשים מטעמים של מחסור במשאבים טבעיים ותעסוקתיים. בנוסף, היישובים החקלאים הקואופרטיביים שהוקמו על ידי ילידי אירופה סירבו לקלוט את העולים החדשים אשר באו ברובם מארצות ערב. העולים החדשים, שהיו תושבי ערים במדינות מוצאם, העדיפו גם הם להתיישב באזורים המעוירים ולא ביישובים החקלאיים. עובדה זו הביאה את המתכננים למסקנה כי קליטת עלייה בכמות כזו איננה יכולה להיעשות במסגרת כפרית אלא יש צורך במרכזים עירוניים שייקלטו את העולים. בתחילה נשלחו רבים מן העולים החדשים למעברות שמוקמו בפרברי הערים. אך מכיוון שהאידיאולוגיה החקלאית שלטה בכיפה, וההנהגה הציונית ביקשה לקדם את מדיניות פיזור האוכלוסין ולהימנע בכל מחיר מהרחבתם של האזורים העירוניים במרכז הארץ, הפתרון שנמצא היווה פשרה בין אידיאולוגיה ומציאות: הוחלט להקים רשת של ערים בגודל קטן עד בינוני באזורי הפריפריה אשר יהיו מקושרות עם היישובים החקלאיים ויהוו מרכזי אספקת שירותים ומקור כוח אדם לעבודה עבור האזור כולו. עד לשנת 1964 הוקמו במרחב הפריפריאלי הישראלי 35 ערים חדשות (new towns), שזכו לכינוי "ערי פיתוח", אשר קלטו מאות אלפי עולים שבאו ברובם מארצות ערב.

(ב) השורשים האידיאולוגיים של הגבולות המוניציפלים.

האידיאולוגיה הציונית מספקת הסבר לדפוסים הברורים של הפרדה מרחבית (segregation) המאפיינת את מפת הרשויות המקומיות, כמו גם למבנה המשפטי-גיאוגרפי על פיו שולטות המועצות האזוריות על כ- 80 אחוזים משטח מדינת ישראל על אף שהן מאכלסות פחות מעשרה אחוזים מאזרחי המדינה. הגורמים הממסדיים המיישבים, שביקשו להבטיח את השליטה על הקרקע שסיפחה ישראל מידי הפלסטינים שעזבו או גורשו במהלך מלחמת 1948, העבירו לידי המועצות האזוריות שטחי קרקע גדולים בעיקר באזורי הפריפריה - הנגב בדרום והגליל בצפון. הכפרים הערביים שהיו מצויים בשטחים שהועברו לרשויות האזוריות קיבלו מעמד משפטי של מועצות מקומיות עצמאיות על מנת שלא יהיה צורך לשתפם בתכנון והפיתוח האזוריים. שטחי השיפוט שנותרו בידי הכפרים הערביים היו מצומצמים ביותר וכללו, בדרך כלל, אך ורק את השטח הבנוי של הכפר.

אך לא רק ערבים הודרו מן המועצות האזוריות. הדומיננטיות הפוליטית של המגזר הכפרי הובילה גם להפרדה ברורה בין רשויות מקומיות יהודיות על בסיס פוליטי-ארגוני. בבואם לשרטט את הגבולות המקומיים, הונחו השלטונות על ידי קריטריונים פוליטיים ואידיאולוגים של השתייכות ארגונית ושיקולים של יעילות וצדק חברתי, נדחקו, בדרך כלל, לקרן זווית. המועצות האזוריות הוקמו, כפי שכבר הוזכר, על מנת לשרת את המגזר הכפרי הקואופרטיבי ומשום כך נכללו בהן אך ורק יישובים חקלאיים בעלי אידיאולוגיה שיתופית – קיבוצים, מושבים שיתופיים ומושבי עובדים. יישובים לא שיתופיים – המושבות, מושבי העולים וכמובן הערים – לא נכללו, ברוב המקרים, בתחום השיפוט של המועצות האזוריות. מדיניות זו גרמה לכך שיישובים לא שיתופיים, שהיו מצויים מבחינה גיאוגרפית בתחומי המועצה האזורית, קיבלו מעמד מוניציפלי עצמאי, אפילו אם מספר תושביהם היה קטן ביותר. ערי הפיתוח, שנוסדו במהלך שנות החמישים ואוכלסו בעולים ממדינות ערב, קיבלו גם הן מעמד מוניציפלי עצמאי מיד עם היווסדן למרות שרובן היו ממוקמות, מבחינה גיאוגרפית, בתוך שטחי השיפוט של המועצות האזוריות. כמו הכפרים הערביים גם שטחי השיפוט של ערי הפיתוח שורטטו ביד קפוצה ובאופן שהשאיר את מרבית עתודות הקרקע בידי המועצות האזוריות. על אף שערי הפיתוח נועדו על ידי מתכנניהן לשמש כמרכז אספקת שירותים ליישובים החקלאיים, השתמשו היישובים השיתופיים בכוחם הפוליטי על מנת להימנע מכל שיתוף פעולה מוניציפלי עם ערי הפיתוח ולשמור על אוטונומיה. הוועדים המקומיים של היישובים החקלאיים סיפקו שירותים בעלי אופי מקומי, והמועצות האזוריות הציעו ליישובים החקלאיים מגוון רחב של שירותים בעלי אופי אזורי שכללו, בין היתר, מערכת חינוך עצמאית ומרכזי תעשייה לעיבוד התוצרת החקלאית.

תמורות חברתיות, אידיאולוגיות וכלכליות שהתרחשו בישראל מאז שנות השבעים המאוחרות, ובכללם המהפך הפוליטי של 1977 שהעלה לשלטון את הימין והביא להתמוטטות ההגמוניה הפוליטית של תנועת העבודה, המעבר ממודל מדינת רווחה למודל מדינת שוק בעקבות המשבר הכלכלי החמור אליו נקלעה ישראל לאחר מלחמת 1973, וירידת הכדאיות הכלכלית של החקלאות בארץ ובעולם, הביאו לירידה מסוימת בעוצמתו הפוליטית של המגזר החקלאי. במקביל התרחשו שינויים פיסקאליים מבניים שחייבו את הרשויות המקומיות להסתמך יותר ויותר על מימון עצמי. כתוצאה מכך התגברה התחרות בין הרשויות המקומיות על השליטה בשימושי קרקע המניבים מס גבוה ("race to the ratables") וגררה אחריה סכסוכי גבולות רבים. היות והמועצות האזוריות מחזיקות במרבית עתודות הקרקע של המדינה, חלק משמעותי מסכסוכי הגבולות היו ועודן בין המועצות האזוריות לבין מועצות מקומיות סמוכות (ערי פיתוח ויישובים ערביים). למרות חולשתו היחסית של המגזר החקלאי מסתיימים רוב סכסוכי הגבולות בפשרה או בכישלון. גבולות מקומיים, לאחר שנקבעו, קשה לשנותם, ולמרות שלשר הפנים נתונה על פי חוק הסמכות הבלעדית לשרטט את שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות, לחצים פוליטיים והתערבות בית המשפט מונעים, בדרך כלל, מן השר להשתמש בסמכותו ללא הסכמת כל הצדדים הנוגעים בדבר. כתוצאה מכך, מפת תחומי השיפוט של הרשויות המקומיות, המבטאת באופן גיאוגרפי את יחסי הכוחות שהיו קיימים בעשורים הראשונים לקיום המדינה, השתנתה בצורה מינורית בלבד מאז ועד היום.

ב. משפט השלטון המקומי ואי צדק מרחבי

כתוצאה מן המתח שבין הגישות הסותרות ביחס למהות השלטון המקומי, משפט השלטון המקומי הקיים מביא לכך שהרשויות המקומיות הן בו בזמן גם חזקות מדי וגם חלשות מדי. בהשפעת התפיסה המלאכותית, משפט השלטון המקומי אינו מקנה לרשויות המקומיות, בתחומים מסוימים, עוצמה מספקת וכתוצאה מכך מאבדים תושבי הרשויות המקומיות עניין בנעשה בהן. לעומת זאת, בהשפעת התפיסה האורגנית, מאפשר משפט השלטון המקומי לרשויות המקומיות לצבור, בתחומים אחרים, עוצמה רבה מדי שתוצאתה סכסוכים בין-מקומיים הולכים ורבים וחוסר יכולת של תושבים מקומיים לראות את המשותף להם ולשאר תושבי האזור. חלק זה של המאמר מבקר את משפט השלטון המקומי הקיים על ידי הצגת התוצרים החברתיים, הפוליטיים והכלכליים של גוף משפטי זה.

(א) חולשה מקומית: הרשויות המקומיות והשתתפות דמוקרטית

הרשויות המקומיות הן חלשות מדי במובן זה שמבחינה חוקית-פורמאלית שליטתן על אספקטים רבים של חיי התושבים מצומצמת ביותר. כפי שראינו, השליטה של הרשויות המקומיות על תקציבן היא מועטה. שר הפנים חייב, על פי חוק, לאשר את תקציב הרשות המקומית, כמו גם עסקאות מקרקעין אליהן היא נכנסת וכל הלוואה שהיא לוקחת. מבנה התקציב של הרשויות המקומיות מהווה אף הוא אמצעי שליטה של הממשל המרכזי על הרשויות המקומיות. תקציב הרשויות מורכב מהכנסות עצמיות והשתתפות ממשלתית, כאשר ההשתתפות הממשלתית מורכבת מהשתתפות מיועדת והשתתפות כללית. השלטון המרכזי ניצל במשך שנים את השליטה המוחלטת שלו בתקציב הרשויות המקומיות על מנת להגביר את תלותן בו. תעריפי הארנונה הכללית, המהווה אחוז ניכר ממקורות ההכנסה העצמית של הרשויות המקומיות, נמצאים בפיקוח הדוק של הממשלה והכנסת, ואלה מונעות מן הרשויות למצות את פוטנציאל ההכנסות העצמיות על ידי הגבלת שיעור הארנונה שהן רשאיות להטיל על תושביהן. במקביל להגבלה האמורה מעבירים משרדי הממשלה השונים כספים לרשויות המקומיות בשיעור של בין 25 ל-75 אחוזים מתקציבן השנתי, בלא מעט מקרים על ידי כיסוי גירעונותיהן בדיעבד.

מאז שנות השמונים חל מהפך במבנה התקציב של הרשויות המקומיות. כתוצאה משינויים משפטיים שונים, שנועדו להשיג מטרות אחרות בתכלית, עלה בשיעור ניכר חלקן היחסי של ההכנסות העצמיות בתקציב הרשויות ואילו ההשתתפות הממשלתית ירדה באופן דרסטי. שינוי זה השפיע באופן בלתי אחיד על הרשויות המקומיות השונות. בעוד שחלק מן הרשויות הפכו עצמאיות יותר ונסמכו פחות ופחות על השתתפות הממשלה בתקציבן, חלקה של הממשלה במימון רשויות אחרות עלה באורח ניכר וכתוצאה מכך הן הפכו להיות תלויות יותר בשלטון המרכזי. הרשויות המקומיות תלויות בשלטון המרכזי לא רק בתחום התקציבי אלא גם בתחומים רבים נוספים. המבנה המשפטי הקיים של השלטון מקומי מאפשר לתושבי הרשות המקומית שליטה מוגבלת על סביבתם, איכות חייהם ועתיד ילדיהם.

חולשתן של הרשויות המקומיות מהווה בעיה מכיוון שהיא מרוקנת מתוכן את מהותו הדמוקרטית של השלטון המקומי ומערערת את יסודותיה של הפוליטיקה המקומית. על חשיבותן של הרשויות המקומיות כ"בית ספר לדמוקרטיה" עמד כבר אלכסיס דה טוקוויל (Alexis De Tocqueville) בספרו הדמוקרטיה באמריקה: "מוסדות מקומיים מהווים עבור החירות את שמהווים בתי הספר היסודיים עבור המדעים. הם מביאים אותה להישג ידו של הציבור, הם מלמדים את האזרחים כיצד להשתמש בה וליהנות ממנה. ללא מוסדות מקומיים יכולה אומה לכונן ממשלה חופשית, אך לא תהיה לה את רוח החירות". עמדה דומה ניתן למצוא אצל ג'ון סטוארט מיל (John Stuart Mill), שטען בספרו על החירות כי השתתפות דמוקרטית ברמה המקומית היא הפן הפרקטי של החינוך הפוליטי עבור העמים החופשיים. אחת הדרישות הבסיסיות של הדמוקרטיה היא שלאזרחים תהיה הזדמנות להשתתף בהליך הפוליטי והזדמנות שכזו סביר שתתקיים במסגרות קטנות יותר מאשר במסגרות גדולות. גודלן של הרשויות המקומית מהווה יתרון כיוון שהוא מאפשר לתושבים לקחת חלק פעיל בחיים הציבוריים, אפשרות שאינה קיימת בעבור רוב האנשים ברמה הלאומית, שכן מחיר ההשתתפות האקטיבית בהליך הדמוקרטי, הן מבחינה כספית והן מבחינת משאבי זמן ואנרגיה, הוא זול יותר ברמה המקומית מאשר ברמה הלאומית וסיכויי ההשפעה על התוצאות הפוליטיות גבוהים הרבה יותר.

ואולם, השתתפות בהליך הפוליטי ברמה המקומית תתרחש אך ורק אם התושבים ירגישו כי יש לכך השפעה מעשית ומשמעותית על חייהם וסביבתם. אף אחד לא יטרח להשתתף בתהליך קבלת ההחלטות של גוף פוליטי כלשהו, יהא גודלו אשר יהא, אלא אם כן השתתפותו תוכל לגרום לשינוי כלשהו. הכוח (לשנות) והשתתפות פוליטית הם שני צדדים של אותה המטבע. תחושת אין-אונות גוררת אחריה חוסר עניין ואפאתיה במקום השתתפות, בעוד שתחושת כוח מעודדת את אלה שיכולים להשתתף בהליך הפוליטי לממש את זכותם הדמוקרטית.

(ב) עוצמה מקומית: רשויות מקומיות והכוח להדיר

הרשויות המקומיות הן חזקות מדי במובן זה שעם היווצרותן מוענק להן כוח רב להדיר "זרים" (המוגדרים באופן גיאוגרפי-פוזיטיבי כמי שאינם דרים בתחומיה המוניציפלים של הרשות המקומית), ומעט מאוד תמריצים לשתף פעולה עם רשויות מקומיות סמוכות. האידיאל הפסטורלי של קהילות הומוגניות והנוסטלגיה למרחב טהור, שהן חלק בלתי נפרד מן החלום הציוני, הובילו לפיצול המרחב למספר רב של רשויות מקומיות המגדירות את עצמן כ"קהילות מקומיות" על ידי התבחנות מן הרשויות האחרות. אידיאל הקהילה מבטא את התשוקה של התמזגות הפרטים האחד בשני. הוא מעניק ערך רב להומוגניות ואוכף אותה ובה בעת מכחיש ומדכא כל סימן להבדל חברתי. כתוצאה מכך, האידיאל הקהילתי פועל להדרתם של אלה שנתפסים כ"אחרים", אלה שעמם הקבוצה אינה יכולה להזדהות באופן מוחלט. התייחסותו של משפט השלטון המקומי לחלק מן הרשויות המקומיות (בעיקר המועצות המקומיות והוועדים המקומיים של המועצות האזוריות) כאל קהילה אורגנית מחזקת את התפיסה כי רב המפריד על המאחד ביניהן ומשעתקת את אלמנט ההדרה שאידיאל זה מעמיד במרכזו.

משפט השלטון המקומי מתייחס לרשויות המקומיות במונחים אינדיבידואליסטים. הגבולות המוניציפלים שמפרידים בין רשות מקומית אחת לחברתה נתפסים כזהים במהותם לגבולות החלקה המפרידים בין נכסים של בעלי מקרקעין פרטיים. הבנה זו של גבולות מקומיים נובעת מן הטשטוש בין הפרטי לציבורי וההקבלה בין "העצמה מקומית" (local empowerment) ל"אוטונומיה מקומית" – שמשמעותה היכולת לפעול באופן אנוכי כמו הפרט. המשפט לא רק מאפשר אנוכיות מוניציפלית אלא מעודד אותה. הוא מתאר את הרשויות המקומיות במונחים של "משק סגור" הנשלט על ידי דרך חשיבה המכונה על ידי ג'רי פרוג "מנטאליות התשלום עבור שירותים" (fee for service mentality) – שבבסיסה עומדת ההנחה שתושבי הרשות המקומית משלמים מיסים שצריכים להיות מושקעים בחזרה בקהילה בצורה של שירותים מוניציפלים. תיאור זה של הרשויות המקומיות מופיע במספר רב של פסקי דין, דוגמאות מן השנים האחרונות ניתן למצוא בעניין עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד, בו קבע בית המשפט כי "רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות", ובעניין יקותיאלי נ' שר הפנים הסביר בית המשפט את עמדתו זו:

שונה מן המדינה היא הרשות המקומית. שלא כמדינה, שמדיניותה היא על-פי עצם טיבה כלל-מדינתית, רשות מקומית מוסמכת וחייבת לרכז עצמה – בכפוף ליוצאים ספציפיים המנויים בחוק – אך לתחומיה בלבד, ומדיניותה חייבת שתבטא אינטרסים מקומיים של הרשות ושל תושביה. רשות מקומית אמורה לדאוג לקהילתה – לא לכלל קהילת המדינה – ומדיניותה חייבת שתתאים עצמה לכלל הקהילה המתגוררת בתחום הרשות. רשות מקומית אמורה לספק שירותים לכלל התושבים שבתחומה, ואותם תושבים אמורים לממן את ההוצאות שהרשות עומדת בהן לאספקת שירותים.

רמת השירותים העירוניים הניתנים מעבר לגבולותיה המוניציפלים של הרשות המקומיות, ירודים ככל שיהיו, אינם מעניינים, ואינם צריכים על פי תפיסה זו לעניין, את תושבי הרשות המקומית. כך יכולים תושבי המועצה המקומית עומר שבנגב הצפוני ליהנות מרמת שירותים עירוניים שהיא מן הגבוהות במדינה, בעוד שהביוב בעיירה תל-שבע הסמוכה זורם ברחובות. במילים אחרות, גבולות מוניציפלים מצמצמים את תחום העניין של תושבים מקומיים ויוצרים הפרדה פסיכולוגית בין תושביהן של רשויות מקומיות סמוכות, הפרדה עליה קשה הרבה יותר לגשר מאשר על המרחק הפיזי. על ידי קשירתם של ההשתתפות הפוליטית, אספקת השירותים, בסיס המס ותכנון ובנייה לגבולות המוניציפלים, מגביל המבנה הקיים של משפט השלטון המקומי את מרחב הראייה של תושבים מקומיים ומונע מהם לראות את האופנים הרבים בהם הם משפיעים על ומושפעים ממה שקורה מעבר לגבולות המוניציפלים של הרשות המקומית ולהכיר בכך שיש להם עניין ברווחתם של תושבי רשויות מקומיות סמוכות.

לאמיתו של דבר, הגבולות המוניציפלים מדירים (exclude) לא רק אנשים שאינם מושפעים מן הנעשה בתחומי הרשות המקומית אלא גם כאלה המושפעים מאוד מהחלטות הרשות ופעולותיה. הגבולות התוחמים את הרשויות המקומיות אינם חופפים את תחומי ההשפעה שלהן. כפי שמסביר השופט חשין בעניין רוזנברג וכפי הוא חוזר ומדגיש בעניין עדאלה נ' עירית תל אביב: "הגבולות המוניציפלים של הערים נושאים עימהם בימינו לא מעט שרירות ... ואין הם מתווים תחום מחיה ופעילות לאדם. אדם יכול שיתגורר ביפו, בתחומיה של תל אביב-יפו, מקום עבודתו יהיה בחולון או בבת-ים או בהרצליה או בכל אחת מן הערים הנושקות לתל אביב-יפו; ולעת ערב יצא לבילוי בעיר שלישית שבאשכול הערים שתל אביב-יפו במרכזן". רשויות מקומיות אינן אי בודד אלא חלק ממרחב פוליטי אזורי המשפיע עליהן ומושפע מהן. כך למשל החלטתה של רשות מקומית להתיר לבנות בתחומה אך ורק בתים צמודי קרקע תאלץ תושבים מעוטי היכולת לעבור להתגורר ברשויות סמוכות המאפשרות בנייה של בתי דירות זולים. החלטה של רשות מקומית להפחית בצורה ניכרת את הארנונה שהיא גובה בעבור שימושי קרקע עסקיים תמשוך לתחומי הרשות המקומית עסקים שהיו עד כה בתחומי רשויות מקומיות אחרות באזור. ובנייה של קניון בתחומי רשות מקומית אחת תמשוך את כוח הקנייה מרשויות סמוכות. השפעות אלה המכונות תופעת הזליגה (spillover effect), שמשמעותן החצנת עלויות פעולותיה של הרשות המקומית על רשויות אחרות, חותרות תחת התפיסה של רשויות מקומיות כקהילות הומוגניות המנוהלות כמשק סגור, שכן תפיסה זו חייבת להניח שבעלויות של פעולות השלטון המקומי נושאים התושבים המקומיים בלבד. החצנת עלויות הייתה קיימת מאז ומעולם, אם כי בצורה פחותה. בעבר היו הרשויות המקומיות ממוקמות במרחק זו מזו והפרידו ביניהן מרחבים ריקים ובלתי מאוגדים, והאנשים היו גם הם פחות ניידים ונטו לרכז את פעילותם בתחומי רשות מקומית אחת. תופעת החצנת העלויות הפכה משמעותית הרבה יותר עם התרחבות אזורי המטרופולין שיצרה קרבה גיאוגרפית בין הרשויות המקומיות. תרמה לכך גם התפתחות התשתית התחבורתית והטכנולוגית אשר הקלה על מעבר תושבים ממקום למקום. כתוצאה מכך, באזורי המטרופולין הקיימים כיום החצנת עלויות בין הרשויות המקומיות השונות היא בלתי נמנעת, ותושבים רבים אינם יכולים להשתתף בהליכי קבלת ההחלטות על אף שלהחלטות אלה השפעה רבה על חייהם.

(ג) משפט השלטון המקומי ושעתוק אי השוויון המרחבי

התוצאות החברתיות הקשות של המבנה המשפטי הקיים של השלטון המקומי ותרומתו הנכבדה לפערים הכלכליים ההולכים וגדלים בין קבוצות גזעיות, אתניות ודתיות שונות ניתנים להבנה אך רק לאור החלוקה החברתית של המרחב המאפיינת את מדינת ישראל. כתוצאה מן האופן שבו שורטטו הגבולות המוניציפאלים בסמוך לקום המדינה, עליו עמדנו בהרחבה לעיל, מאופיינת ישראל בדפוסי הפרדה מרחבית (segregation) בין הקבוצות השונות המרכיבות את החברה הישראלית. מפת ההתיישבות מורכבת בעיקרה מיישובים הומוגניים: קיבוצים ומושבים אשכנזים, ערי פיתוח מזרחיות, כפרים ערבים, דרוזים, צ'רקסים ובדווים. גם בערים השונות ישנן שכונות נפרדות למגזרים שונים באוכלוסייה, היוצרות הבחנה טריטוריאלית ברורה בין יהודים לערבים, אשכנזים ומזרחים ובין דתיים לחילוניים. ההתיישבות הנפרדת אינה, כפי שראינו, תוצאה של התפתחות טבעית והכרחית אלא היא פרי של אידיאולוגיה שלטונית המשתקפת, באופן היסטורי, בהקצאת קרקעות מדינה – המהווים כ- 93 אחוז מסך כל המקרקעין בישראל – על ידי גורמים שלטוניים וסמי-שלטוניים שונים, כגון משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל והסוכנות היהודית לקבוצות מסוימות והדרתן של אחרות. באופן היסטורי התערבה המדינה באופן אקטיבי בשוק המקרקעין ופעלה במקרקעין רבים שבבעלותה או בשליטתה מתוך מגמה ברורה של יצירת הפרדה טריטוריאלית בין הקבוצות השונות המרכיבות את החברה הישראלית. האידיאולוגיה הציונית, שהייתה ועודנה האידיאולוגיה השלטת בקרב השלטון המרכזי בישראל, הכתיבה הפרדה טריטוריאלית מוחלטת בין יהודים לערבים. הציונות שראתה עצמה כאנטי-תזה של ה"מזרח" (orient), שנתפס על ידה כפרימיטיבי ונחשל, ראתה בייהוד המרחב את אחד מתפקידיה העיקריים ושאפה למחוק מן המרחב, עד כמה שניתן, את היבטיו המזרחיים. ייהוד המרחב נעשה על ידי מדיניות של "פיזור אוכלוסין" שמשמעותה התיישבות יהודית באזורי הספר – הגליל בצפון והנגב בדרום. אך מדיניות התיישבותית זו, שנועדה לנכס אזורים אלה ולמנוע את אפשרות חזרתם של הפליטים הפלסטינים לביתם, פעלה גם ליצירת הבדלים והפרדה בין קבוצות שונות של יהודים. היהודים ששלחה המדינה ליישב את אזורי הספר היו עולים חדשים שהגיעו מארצות האיסלם בסוף שנות הארבעים ותחילת שנות החמישים. לעולים אלה, אשר באו ברובם מרקע סוציו-כלכלי נמוך, סופק דיור בעיירות הפיתוח ובמושבים מרוחקים ולא נותרה להם ברירה אלא להתיישב שם. לנוכח חולשתן הפוליטית, החברתית והכלכלית של עיירות הפיתוח ומושבי העולים, נהפכו אזורים אלה במהירות מאזורי ספר לפריפריות.

אם בעבר היה צורך במדיניות ממשלתית מכוונת על מנת ליצור הפרדה טריטוריאלית בין הקבוצות השונות, כיום מבצע משפט השלטון המקומי את "העבודה" בצורה יעילה יותר ובאופן שאינו מושך תשומת לב. גם בהעדר מדיניות מכוונת המחייבת הפרדה טריטוריאלית על בסיס גזעי, אתני או דתי, משעתקים הכללים הניטראליים, לכאורה, של משפט השלטון המקומי את ההפרדה המרחבית (segregation) ההיסטורית בין הקבוצות השונות באוכלוסייה. גבולות השיפוט של הרשויות המקומיות, בין אם הם נתפסים כשקופים ובין אם הם נתפסים כאטומים, מסתירים מעין כל את החלוקה הבלתי שוויונית של משאבים כלכליים ופוליטיים בין כפרים ערביים וערים יהודיות ובין ערי הפיתוח מזרחיות וקיבוצים אשכנזיים. על ידי ריקון הרשויות המקומיות מכל תוכן פוליטי משמעותי (הנגזר מן התפיסה המלאכותית של השלטון המקומי) ועמידה עיקשת על האוטונומיה של הרשויות ואחריותן לתושביהן בלבד (הנובעת מן התפיסה האורגנית של השלטון המקומי), משעתק משפט השלטון המקומי את חוסר השוויון המרחבי ההיסטורי. הסמכויות הפורמאליות המועטות שנמסרו לידי הרשויות המקומיות וסמכויות הפיקוח הדרקוניות של משרד הפנים על ביצוען מונע מתושביהן של רשויות מקומיות חלשות לשנות את מצבם באמצעות המנגנונים הפוליטיים הפנימיים, ואילו הפיצול המטרופוליני (metropolitan fragmentation) – החלוקה המרחבית של המטרופולין למספר רב של יחידות פוליטיות קטנות ואוטונומיות – מסכל כל אפשרות של שיתוף פעולה אזורי בין רשויות מקומיות חלשות ומבטיח שחוסר השוויון המרחבי המבני יישמר.

ביזור הסמכויות הבלתי פורמאלי והבלתי מתוכנן שהחל מאז שנות השמונים, תרם אף הוא את חלקו לחוסר השוויון המרחבי שכן לא כל הרשויות המקומיות נהנות ממנו במידה שווה. בעוד שחלק מן הרשויות הסתגלו במהירות למצב החדש, מצאו מקורות הכנסה חלופיים והגבירו את עצמאותן, רשויות אחרות לא היו מסוגלות לעשות כן, נקלעו למשבר כספי חמור ואיבדו את שארית העצמאות שהייתה להן. עובדה זו תרמה להרחבת הפערים, הגדולים ממילא, בין רשויות מקומיות חזקות לרשויות מקומיות חלשות הניתנות בקלות לזיהוי במונחים גיאוגרפיים (מרכז מול פריפריה), גזעיים (יהודים מול ערבים) ואתניים (אשכנזים מול מזרחים). בעוד שרשויות מקומיות עשירות, המצויות ברובן במרכז הארץ, מסוגלות לשמור על רמה גבוה של מערכות חינוך, תברואה ותשתיות פיזיות בתחומן, הרשויות העניות, הנסמכות על מימון ממשלתי, אינן יכולות לעשות כן ונגזר עליהן להישאר מאחור.

סיכום

המבנה הקיים של משפט השלטון המקומי מהווה שילוב של הרע בכל העולמות: חולשה מקומית פורמאלית המשולבת עם תפיסה מסורתית-רומנטית של אוטונומיה קהילתית, שתוצאתן חוסר שוויון מבני במשאבים כלכליים ופוליטיים בין רשויות מקומיות שונות המלווה בהפרדה מרחבית ובפיצול מטרופוליני המונעים כל אפשרות ליצירת בריתות בין-מקומיות. יש לדחות הן את התפיסה המלאכותית, הרואה ברשויות המקומית זרוע של המדינה, והן את התפיסה האורגנית, הרואה בהן שליט ריבוני בתחומן, שכן אף אחת מן התפיסות הללו אינה עומדת בפני הביקורת. במקומן יש להציב גישה חדשה המכירה בכך שהרשויות המקומיות אינן ריבוניות אך הן גם לא "סניף" של השלטון המרכזי, הן אינן נבחרות אך גם לא נכפות התושבים המקומיים מלמעלה, אלא הן סוכן פוליטי מסוג אחר שדורש חשיבה עצמאית וגוף ידע משפטי נפרד.

המשבר הכלכלי העמוק בו מצויות מרבית הרשויות המקומיות בישראל, אשר לא נודע כמותו מאז קום המדינה, והקיטוב החברתי ההולך וגדל בין רשויות אמידות לרשויות עניות, צריך להוות בסיס לחשיבה מחדש על מבנה השלטון המקומי בישראל וזרז לקידומן של רפורמות רחבות היקף. הגבולות המוניציפלים המשמשים כיום להפרדה בין קבוצות חברתיות שונות על בסיס גזעי, אתני וכלכלי, צריכים להפוך במסגרת הרפורמה לכלי לעיצובה של חברה הבנויה על הבדלים חברתיים ללא הדרה (social differentiation without exclusion) – חברה שאינה מנסה למחוק את ההבדלים בין אדם לאדם ובין קבוצות חברתיות שונות, אך גם כזו שאינה מאפשרת להדיר את ה"אחר" מתחומה.