הסדרי נגישות
עמוד הבית > ישראל (חדש) > שלטון וממשל > דמוקרטיה ישראליתעמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > מחשבה מדיניתעמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > דמוקרטיה > דמוקרטיה ישראלית
ישראל. משרד הבטחון. ההוצאה לאור


תקציר
המאמר דן בהתפתחותו של המשטר הקונסטיטוציוני-דמוקרטי בישראל ובאתגרים אשר משטר זה עומד בפניהם. כמו כן, דן המאמר בשאלות האם ישראל היא חברה דמוקרטית והאם נשקפת סכנה לדמוקרטיה בה.



הדמוקרטיה בישראל
מחבר: פרופ' שמואל נח אייזנשטדט


בפרקים הבאים נדון בהרחבת מה בהתפתחותו של המשטר הקונסטיטוציוני-דמוקרטי בישראל ובאתגרים אשר משטר זה עומד בפניהם.

בשיח הציבורי בישראל תופסות כיום מקום מרכזי השאלות אם ישראל היא חברה דמוקרטית ואם נשקפת סכנה לדמוקרטיה בה. אקדים כבר כאן ואומר כי לדעתי ישראל היא אכן דמוקרטיה, אך היא עומדת בהחלט בפני אתגרים קשים, והיא אחת משלוש מדינות בלבד המצויות מחוץ להמיספרה המערבית שהצליחו לאחר מלחמת-העולם השנייה לקיים בכל זמן נתון משטר דמוקרטי.

העובדה שבארץ הוקם משטר דמוקרטי נראית כיום כעניין המובן מאליו, אולם התגבשות המשטר הדמוקרטי בישראל לא היתה בחזקת מובן מאליו, שכן כמה גורמי יסוד מרכזיים פעלו נגד היווצרותו של משטר כזה: הראשון הוא העובדה שמוצאן של רוב הקבוצות הציוניות אשר כוננו את היישוב ומוסדותיו ויצרו את התשתית למדינת ישראל היה ממדינות לא-דמוקרטיות – ממזרח-אירופה, מהאימפריה הרוסית, ובמידת מה מהאימפריה האוסטרו-הונגרית. משמעות הדבר היא שלחברים באותן קבוצות לא היה ניסיון של השתתפות פעילה במשטרים דמוקרטיים. גם אם להלכה הדגם הפרלמנטרי-קונסטיטוציונלי היה הדגם האידיאלי המקובל על הכול בתנועה הציונית – כפי שניתן היה להניח מאופן הדיונים ומדרך קבלת ההחלטות כבר בקונגרס הציוני הראשון אשר כונס על-ידי הרצל ב-1897 ובהסתדרות הציונית אשר נוצרה על-ידיו – יהיה זה בלתי נכון לומר שהחברים בתנועה הציונית ובמוסדותיה גררו עימם מסורת דמוקרטית וקונסטיטוציונית שוקקת.

גורם שני, ואולי המרכזי בגורמים, שפעל לפחות לכאורה נגד גיבושה של מסורת קונסטיטוציונית דמוקרטית, היה העובדה שחלק גדול מהקבוצות שעלו ארצה היו בעלות אידיאולוגיות מהפכניות ואמונה כי הן הנושאות את החזון האמיתי והטוטאלי. ברור כי עובדה זו גררה עמה נטייה חזקה ל'קולקטיביות רעיונית'. מצד שני דווקא בשל אופיין הקולקטיביסטי היתה קיימת בתנועות אלה השתתפות אינטנסיבית של חבריהן, אף כי מאפיין בסיסי של השתתפות זו היה השתתפות מוכוונת המכבידה על התפתחות פלורליסטית ועל אפשרויות של מאבק קונסטיטוציוני תקין בין גישות שונות בתוך התנועה.

גורם שלישי שפעל נגד היווצרות משטר דמוקרטי היה העדר תפיסה קונסטיטוציונית חזקה במסורת הפוליטית של הקבוצות היהודיות שהגיעו מחו"ל ואשר הרכיבו את היישוב בארץ. אמנם קבוצות חברתיות שונות פעלו יחדיו בגולה במסגרת משותפת בקהילות, ובמאה התשע-עשרה התפתחו בהדרגה גם תנועות חברתיות שבהן השתתפו סקטורים שונים באוכלוסייה, ולא רק קומץ עסקנים, אך אלה לא היו גופים שפעלו על-פי עקרונות קונסטיטוציוניים מודרניים ברורים ומגובשים. מאידך גיסא ניתן לומר בכל זאת כי בראשית המאה העשרים, כאשר התפתחו במדינות כמו פולין וצ'כיה משטרים פרלמנטריים, התפתחה במקביל במידת-מה מסורת של סדר ציבורי קונסטיטוציוני גם בתוך הקהילות ובתנועות החברתיות היהודיות שם, גם אם לא היה מדובר בהשתתפות דמוקרטית מלאה.

גורם רביעי אשר היה בו כדי להקשות על התפתחות של משטר קונסטיטוציונלי תקין ביישוב היה מרכיב מסוים במסורת הפוליטית-היהודית, שהשתלב גם בתפיסותיהן של חלק מהתנועות הציוניות וחיזק את המגמות הטוטליסטיות בתוכן, והוא הנטייה לאנרכיזם פוליטי עקרוני. נטייה זו, ששורשיה במסורת הציבורית או הפוליטית היהודית כבר בתקופה שלאחר הבית השני (ושכיום מכונה נטייה לאידיאולוגיה קיצונית) אינה מתמקדת דווקא בהתנגדות למדינה ולתשלום מיסים, למשל, אלא באמונה של קבוצות שונות או של יחידים שהחזרן שלהם הוא האמיתי והוא עדיף על חוק המדינה.*

הסוציולוג הגרמני המפורסם מקס ובר, שחקר תרבויות וציוויליזציות שונות ובהן היהדות, אבחן את המגמה האנרכיסטית ביהדות דווקא אצל הנביאים, שבשורתם נשאה להט מוסרי גדול אך גם חולשה וחוסר פרגמטיזם פוליטי שגבל בדמגוגיה, של אנשים המאמינים בכנות כי דבריהם הם האמת ואין בלתה. בתקופתנו הגרעין הזה של אנרכיזם פוליטי עקרוני מתקשר למגמות טוטליסטיות בתוך תנועות מודרניות ויש בו פוטנציאל אנטי-דמוקרטי חזק; שכן זה פוטנציאל לערעור בשם "חוק עליון" כלשהו על חוק המדינה ולהחלשת הכוחות הפועלים לבניין דמוקרטיה קונסטיטוציונית.

הגורם החמישי בהתפתחות היישוב והמדינה, שבדרך כלל מקשה על צמיחת משטר דמוקרטי וקונסטיטוציוני, קשור להיותה של החברה בארץ חברה בסביבה עוינת, ועקב כך למרכזיות ההיבט הביטחוני בתוכה. החברה בארץ ביישוב טרם הקמת המדינה ולאחר מכן ראתה את עצמה, במידה רבה של צדק, במצור, והדגש זה של הצורך לשמור על הקיום הפיסי ממש מאפיל על הוויכוחים הפנימיים ואף דוחף להומוגניות ולסולידריות השוללות במידה רבה חילוקי דעות ופלורליזם.

ובכן, כל הסיבות שנמנו לעיל – העדר ניסיון של חיים בתוך משטרים קונסטיטוציוניים-דמוקרטיים תקינים; היסוד התנועתי הטוטאליסטי החזק בקרב חלק ניכר של הקבוצות שעלו ארצה; המסורת של אנרכיזם פוליטי עקרוני ושל עימותים אידיאולוגיים הקשורים בנטיות הטוטאליסטיות; והתנאים הביטחוניים – כל אלה היה בהם כדי לעכב בעד התפתחות של משטר קונסטיטוציוני דמוקרטי תקין ביישוב ובמדינת ישראל. ולמרות כל זאת התפתח כאן משטר כזה, הגם שהושפע בוודאי מתנאי היסוד השליליים שהעניקו לו מימד ברור של שבריריות פוטנציאלית.

כיצד ניתן להסביר אם כן את ההתפתחות של משטר קונסטיטוציוני דמוקרטי בארץ?

ראשית, עצם קיומם של הקונגרס הציוני ושל ההסתדרות הציונית שכוננו על כללים של משטר קונסטיטוציוני (בחירות, זכות בחירה כללית וכו') השפיע רבות. אך הסבר זה אינו שלם, שכן במדינות רבות שבהן התפתחו מסגרות פורמליות כאלה לא התקיימו לאחר מכן משטרים דמוקרטיים. לא פחות חשובה היתה מהותו של השליט הזר.

בארץ היה מדובר בריבון הבריטי, שמסורתו, חוקתו ודרך פעולתו היו דמוקרטיים לחלוטין והקרינו ללא ספק על כל שהתרחש ביישוב.

אבל היה גם גורם חשוב אחר, אולי מכריע: כל התנועות שפעלו בארץ שאפו לבנות בה משהו יחד. אילו היו מתעמתות ביניהן ללא הפסקה לא היה נבנה דבר. כמו כן, כל התנועות הללו היו תלויות במשאביהן – האנושיים והכלכליים – בקיבוצים היהודיים שבגולה.

התנועה הציונית שללה אמנם את הגולה, אבל משאביה באו מחו"ל, והמשאבים ניתנו על-ידי קבוצות שונות בגולה, שבלי התגייסותן לא ניתן היה להמשיך בבניין הארץ. ואולם גם קבוצות אלה היו מרובות ואף לאחת מהן לא היה מונופול על המשאבים הזמינים וגם הן היו מחויבות לפעול בתוך מסגרת משותפת.

התלות הגדולה במקורות בחו"ל והחשיבות של החיים המשותפים נוכח האתגרים של בניין היישוב במציאות הארץ-ישראלית (במאבק בשלטון הבריטי ובערבים), הביאו לגיבוש של משטר קונסטיטוציוני עם מרכיבים דמוקרטיים חזקים בתנועה הציונית, בוועד הלאומי בארץ-ישראל ולאחר מכן גם במדינת ישראל. אולם משטר דמוקרטי זה ניחן בתכונות מיוחדות של משטר קונסוציונאלי.

וכאן המקום להתעכב על המושג של דמוקרטיה קונסוציונאלית (Consociational). הוא נטבע לראשונה על-ידי חוקרים הולנדים שניסו להסביר את טיב המשטר הקונסטיטוציונלי אשר התגבש בהולנד המודרנית, בערך מסוף המאה התשע-עשרה, ואשר מאוחר יותר התייחס גם למה שהתרחש בחברות אחרות באירופה, במיוחד בחברות קטנות יחסית – באוסטריה, בצ'כוסלובקיה ובשוויצריה.

דמוקרטיה קונסוציונאלית מאופיינת בכך שרוב ההכרעות החשובות בתוכה מתקבלות לא על-ידי רוב אלא על-ידי הסכמות בין סקטורים שונים בתוך החברה ובעיקר בין האליטות של סקטורים אלה, המיוצגים כמובן בפרלמנט. מובן שקיימת זכות בחירה כללית, אולם לשום סקטור אין רוב מוחלט, ואין מגזר הכופה את עצמו על האחרים.

כאמור הדוגמה האופיינית לדמוקרטיה קונסוציונאלית היא הולנד, שבה השתתפו במשחק בזירה הפוליטית שלושה סקטורים – הפרוטסטנטי, הקתולי והליברלי.

גם ביישוב היהודי בארץ התפתחו דפוסים של דמוקרטיה קונסוצינואלית. הבסיס האידיאולוגי של ההסדר הקונסטיטוציוני שהתפתח בתנועה הציונית, והתקבל כמובן מאליו במדינת ישראל עם הקמתה, לא היה בהכרח ליברלי, ולא התבסס עם הקמתו על הדגם הבריטי, הצרפתי, או זה של ארצות-הברית. בבסיסו היה הסדר זה פרגמטי ביותר והוא הושתת על צורכי היסוד של בניית חברה משותפת.

לכאורה ניתן היה למנות בחברה זו את כל המאפיינים הפורמליים של משטר קונסטיטוציונלי, אך למעשה היה ההסדר שהתגבש הסדר המבוסס לאו דווקא על הכרעות רוב ועל עקרונות קונסטיטוציוניים קשיחים, אלא על הסכמי פשרה בין מגזרים שונים. ביישוב, ולאחר מכן במדינה, ניתן היה להבחין בכמה מגזרים – בעיקר הפועלי, האזרחי והדתי. כל אחד מהם בנה מסגרת כלכלית משלו והקים מערכת חינוכית משלו, בדומה למצב בהולנד אשר בה התקיימו במשך שנים רבות שלושת הסקטורים זה לצד זה תוך הגעה להסכמה על הסדר החברתי.

בארץ למעשה לא התקיים מעולם משטר של רוב, והקואליציות בין קבוצות שונות הגיעו להסכמות ולהסכמים שעל בסיסם התנהלה החברה. מובן שההסדרים האלה היו פשוטים יותר בתקופת היישוב, כאשר חלק ניכר של הפונקציות השלטוניות היו בידי ממשלת המנדט.

לאחר קום המדינה הופיעו דרישות להומוגניזציה רבה יותר, אולם בפועל פיתח כל אחד מהמגזרים את הבסיסים התנועתיים שלו, וחיזק למעשה את היסודות הקונסוציונאליים של הדמוקרטיה שהתפתחה.

במשך שנים רבות התנהל במדינה מאבק עז על דמותה של הדמוקרטיה בארץ תחת האצטלה של התגוששות בין הגישה הסקטוריאלית והגישה הממלכתית. ראש הממשלה הראשון, דוד בן-גוריון, נטה יותר לגישה ממלכתית ושאף לבסס את המשטר על הסדר קונסטיטוציוני ממלכתי. כך למשל, הוא תמך באדיקות בציות מוחלט להחלטותיו של בית המשפט העליון גם כאשר הן היו לא נוחות לשלטון, וזאת בניגוד לדעתם של חברים רבים במפלגתו. הוא גם התנגד למתן אוטונומיה לתנועות שונות במוסדות הממלכתיים, ומכאן עמדתו הנחרצת בעניין פירוק הפלמ"ח וחיסול ארגוני המחתרת של הימין ביישוב, וזאת מתוך הבנה כי אסור באיסור מוחלט שהמגזרים השונים בחברה יהיו בעלי צבאות פרטיים. הוא פיתח אידיאולוגיה ממלכתית, שבעזרתה ניסה ליצור הומוגניות במערכת הרחבה יותר של בניין החברה והמדינה. בפועל מטרה זו לא הושגה, או הושגה רק חלקית, למרות שבוטלו סקטורים שונים. כך למשל בתחום החינוך הצליח בן-גוריון לבטל את הזרם החינוכי של תנועת העבודה, אולם הוא לא הצליח לבטל את הכוח הכלכלי של המגזר הזה בהסתדרות, בקופת-חולים ובצמתים חשובים אחרים בחברה. בתחום החינוך עצמו הוא אפשר את קיומו של הזרם החינוכי של המגזר הלאומי-דתי, ובמיוחד הוא לא לחם לשילובם בזרם הכללי של מגזרים שהיו מחוץ להסדר הכללי, למשל של החרדים, שבתקופתו לא השתתפו במשחק הפוליטי המרכזי, ושל המיעוט הערבי.

בסיכומו של דבר ניתן לומר כי בן-גוריון הצליח לבסס הסדר קונסטיטוציוני, שהחליש במידת-מה את המגזרים השונים. בצבא היתה הצלחתו של בן-גוריון מלאה; והוא נחל גם הצלחות, פחות מלאות אמנם, בגיבוש שירות אזרחי מקצועי (civil service) – אולי בעיקר במשרד האוצר ובמשרד המשפטים. ועם זאת, קשה לומר שההסדרים הדמוקרטיים באותה תקופה היו פתוחים מאוד. ראשית ההשתתפות המלאה הכוללת גם השתתפות בממשלה ובניהול ממשי של העניינים הוגבלה. הימין היהודי הוצב מחוץ לתחום ההשתתפות וכך גם השמאל, והסיסמה "בלי חרות ובלי מק"י" (המפלגה הקומוניסטית) המחישה את כוונתו של בן-גוריון שלא לאפשר לגורמים אלה השפעה ממשית. ערביי ישראל, שמנו למעלה ממאה אלף איש והיו בעלי זכות בחירה לכנסת, היו ברובם תחת ממשל צבאי, אשר הגביל מאוד את פעילותם הכללית ואת חופש התנועה שלהם, ולמעשה גם את חופש ההתארגנות הפוליטית. כן הוגבלה הפעילות הדמוקרטית החופשית על-ידי קיומן של תקנות מנדטוריות שונות לשעת חירום, אשר אפשרו אפילו מעצרים מנהליים ובוודאי הגבלות אחרות על פעילות חופשית. כלומר היתה זו דמוקרטיה מוגבלת למדי מבחינת יכולתם של כל המגזרים בחברה להשתתף באורח ממשי בזירה הפוליטית המרכזית.

כך ניתן לומר כי בתקופה הראשונה לקיומה של מדינת ישראל גובש משטר קונסטיטוציוני בעל תכונות מיוחדות, קונסוציונאליות בעיקרן, ואף בעל קווים מגבילים שונים. להלכה היה זה משטר דמוקרטי, המבוסס על זכות בחירה כללית, אך לא היה מדובר במשטר דמוקרטי פתוח ביותר. רק לאחר הסתלקותו של בן-גוריון מהזירה הפוליטית, בתקופת כהונתו של לוי אשכול כראש הממשלה, הוסר באמצע שנות ה-60 ה"חרם" על חרות, והסמל להסרת החרם היה אישור הממשלה להבאת עצמותיו של זאב ז'בוטינסקי, המנהיג הרביזיוניסטי, לארץ וקבורתו בטכס ממלכתי בהר הרצל; שנתיים אחר-כך, ב-1967, ערב מלחמת ששת הימים, צורף הימין לממשלה. אשר לערבים, כבר ב-1966 בוטל המשטר הצבאי שחל על כפריהם.

אולם לא רק החרם על הימין והערבים הגביל את ההשתתפות הדמוקרטית הרחבה. גורם נוסף חזק שפעל להגבלת ההשתתפות היה מצוי בתוך תוכו של המערך הפוליטי המרכזי, של תנועת העבודה, ובעיקר של הכוח המרכזי בה – מפלגת פועלי ארץ-ישראל (מפא"י).

מפלגת השלטון וקברניטיה גילו חשדנות יתרה כלפי גילויי עצמאות של גורמים שונים בחברה ואימצו שיטות פטרנליסטיות לחיזוק שליטתם באוכלוסיה, ובעיקר בעולים החדשים שנותבו מלמעלה בעיקר לשני סקטורים פוליטיים – של מפלגת השלטון ושל המפלגות הדתיות. חלוקה זו גררה עמה תופעות של השתלטות של מנגנונים מפלגתיים על מסגרות ממלכתיות, וכן כאמור למדיניות פטרנליסטית מובהקת כלפי מגזרים רבים של האוכלוסייה. כך דולדלו התהליכים הדמוקרטיים הפנימיים, ובפועל התקיימה בשנותיה הראשונות של המדינה מערכת דמוקרטית מוגבלת למדי.

השינוי במצב חל אחרי לכתו של בן-גוריון, והוא קיבל תאוצה לאחר שהתבססו במדינה העולים שבאו בגלי העלייה הראשונים. בד בבד חלו תהליכים של היחלשות המנהיגות הישנה אשר עמדה בפני מצבים שלא הכירה בעבר. כך טרפו תוצאות מלחמת ששת הימים את כל הנחות היסוד של המערכת הפוליטית ופתחו מחדש ויכוחים ומחלוקות על מהותה של המדינה וגבולותיה, ויכוחים שהחברה לא הכירה מאז 1949. מלחמת יום הכיפורים זעזעה סופית את אושיות "המשטר הישן" בארץ ופתחה את הדלת לשינוי פוליטי רדיקלי במהפך השלטוני של 1977. מהפך זה ביטא גם את השינוי החברתי הגדול שחל בישראל, את עלייתם של כוחות חדשים ואת ההיערכות החברתית החדשה.

* זוהי גישה עתיקת- יומין במסורת היהודית, שהגישה המתנגדת לה הדגישה מאוד את ריבונותו של בית הדין, היינו, של מוסד קונסטיטוציוני או מעין קונסטיטוציוני. כך למשל מסופר במסכת ראש השנה של רבי יהושע, שהיה חבר בבית הדין של רבן גמליאל השני, והשניים דנו בשאלה מתי עומד לחול יום הכיפורים, ובחישוביהם עלה יום מסוים אשר נקבע כיום הכיפורים. רבי יהושע טען כי החישוב מוטעה, ועד מהרה התברר כי הוא צדק, ולמרות זאת ציווה עליו רבן גמליאל כך: "גוזרני עליך שתבוא אלי במקלך ביום הכיפורים , שחל להיות בחשבונך". רבי יהושע ידע כי החישוב שלו הוא הנכון והיה צורך במשלחת חכמים לנסות לשכנעו לשנות דעתו. אחד החכמים, רבי דוסא בן חנינא, אמר לו כי "אם באים אנו לדון אחר בית דינו של רבן גמליאל, צריכים אנו לדון אחרי כל בית דין ובית דין שעשה להם לישראל מימות משה ועד עכשו". כלומר, רבי דוסא הדגיש כי הטלת ספק בלגיטימיות של החלטות ההבנה כי למוסדות הקונסטיטוציוניים, עלולה לערער את הסדר הציבורי כולו. ההבנה כי למוסדות הקונסטיטוציוניים עדיפות על דעתם של יחידים בולטת בהתנגדות הרבה שיש בתלמוד נגד מה שמכונה "בת קול"- כלומר היאחזותו של יחדי באמת פרטית שלו שאותה הוא מבקש לחזק בלגיטימיות שמיימית לכאורה. נגד זאת נקבע כי אף שדעת יחיד עשויה להיות נכונה, הרי בסופו של דבר "אחרי רבים להטות".

ביבליוגרפיה:
כותר: הדמוקרטיה בישראל
שם  הספר: הדמוקרטיה ונפתוליה: פרדוקסים בדמוקרטיה המודרנית
מחבר: אייזנשטדט, שמואל נח (פרופ')
עורך הספר: קורדובה, ישי
תאריך: 2002
הוצאה לאור: ישראל. משרד הבטחון. ההוצאה לאור
הערות: 1. ספריית "אוניברסיטה משודרת".
2. עורך הסדרה בגלי צה"ל: תרצה יובל.
3. עורך הסדרה בהוצאה לאור: ישי קורדובה.
הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית