עמוד הבית > מדינת ישראלעמוד הבית > ישראל (חדש) > שלטון וממשל > דמוקרטיה ישראליתעמוד הבית > מדעי החברה > אזרחות ומדע המדינה > מדינה וחברה > דת ומדינה
מכון ון ליר בירושלים


תקציר
הקביעה כי מדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית איננה רק הכרזה אידיאולוגית או תיאור סוציולוגי של המדינה, אלא עיקרון, המושרש בחוקה המטריאלית של מדינת ישראל. מאמר זה מבקש לדון בהיבט החוקתי של הנושא.



מדינה יהודית ודמוקרטית : בין פרדוקס להרמוניה
מחבר: פרופ' דוד קרצמר


הקביעה כי מדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית איננה רק הכרזה אידיאולוגית או תיאור סוציולוגי של המדינה, אלא עיקרון, המושרש בחוקה המטריאלית של מדינת ישראל. בדברי אתייחס אך ורק להיבט החוקתי של הנושא.

המשטר החוקתי של מדינת ישראל נשען על שני עקרונות יסוד:
1. מדינת ישראל היא מדינה יהודית.
2. מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית.

יעקב מלכין עמד על פרדוקסים שונים. ברצוני לעמוד על המתח התמידי שבין שני עקרונות היסוד.

השניות שאדבר עליה – מדינה יהודית לעומת מדינה דמוקרטית – קיבלה ביטוי בהחלטת החלוקה של העצרת הכללית של האו"ם מכ"ט בנובמבר 1947. כידוע, מדברת החלטה זו על הקמת שתי מדינות בשטח המנדט הבריטי – מדינה יהודית ומדינה ערבית, ונאמר בה שבכל אחת משתי המדינות תוקם אספה מכוננת שתכין חוקה דמוקרטית לאותה מדינה.

רבים מכירים את ההכרזה על הקמת מדינת ישראל, הידועה יותר כמגילת העצמאות, אך מעטים מודעים לזיקה הישירה שבין ההכרזה לבין החלטת החלוקה. מגילת העצמאות מאמצת את ההתייחסות לאספה המכוננת בהחלטת החלוקה. היא מגדירה את המדינה החדשה – מדינת ישראל – כמדינה יהודית, אך נותנת גם ביטוי לעקרונות הדמוקרטיים שעמדה עליהם החלטת החלוקה. אמנם המושג "מדינה דמוקרטית" איננו מוזכר במפורש, אך יש התייחסות מפורשת לעקרונות של משטר דמוקרטי. בראש ובראשונה ההצהרה שמדינת ישראל תקיים שוויון זכויות מדיני וחברתי גמור לכל אזרחיה ללא הבדל דת, מין וגזע ושהיא תבטיח את חופש הדת, המצפון, הלשון, החינוך והתרבות.

עינינו הרואות: כבר עם הקמת המדינה ניתן ביטוי לשני עקרונות היסוד – מדינה יהודית ומדינה דמוקרטית. ואולם בשיח המשפטי שהתפתח אחרי הקמת המדינה נשאר הקשר שבין שני יסודות אלה עמום, ובעיקר נשארת עמומה משמעותו החוקתית של העיקרון כי מדינת ישראל היא מדינה יהודית.
ליסוד הדמוקרטי יש משמעות ידועה. המושג "דמוקרטי" מתאר את אופי המשטר במדינה.
דמוקרטיה היא שלטון העם (ולא, כפי ששמענו מחלק מן הדוברים, ושומעים לעתים קרובות גם בהקשרים אחרים, שלטון הרוב). אמנם יש מודלים שונים למשטר הדמוקרטי והבדלים בין המשטרים במדינות דמוקרטיות שונות, אך ברור שלכל משטר דמוקרטי מאפיינים מוגדרים – זכות שווה לכל אזרחי המדינה להשתתף בהכרעות פוליטיות (בין אם באמצעות בחירות, במשטרים ייצוגים, ובין אם באמצעים אחרים בדמוקרטיה ישירה), ראיית השליטים כנציגי העם הנתונים לביקורת, מחויבות לזכויות יסוד מסוימות, כגון חופש הביטוי, חופש ההתאגדות וההתאספות ושוויון.1

ואולם מה משמעות הקביעה כי המדינה היא יהודית (להבדיל, למשל מן הקביעה כי הקהילה היא יהודית, או שהחברה היא יהודית)? בהקשר זה יש לזכור כי שם ספרו המפורסם של הרצל לא היה "מדינה יהודית", אלא מדינת היהודים.

משמעותה החוקתית של מדינת ישראל כמדינה יהודית התעוררה לראשונה בפסק דין משנת 1965 שמתייחס לתנועת אל-ארד.2 מחמת חשיבותו של פסק דין זה רצוי לעמוד עליו.בסוף שנות החמישים הקימו ערבים, אזרחי מדינת ישראל, תנועה פוליטית בשם אל-ארד (האדמה), שביטאה את שאיפותיהם הלאומיות.השלטונות פעלו בדרכים שונות כדי לדכא את התנועה וכדי למנוע את התארגנותה ופעילותה. זמן-מה לפני הבחירות של שנת 1965 הכריז שר הביטחון, על פי תקנות ההגנה המנדטוריות, כי התנועה היא התאחדות בלתי חוקית.

לקראת הבחירות של שנת 1965 הוגשה לוועדת הבחירות המרכזית, שבראשה עמד השופט משה לנדוי, רשימה חדשה בשם רשימת הסוציאליסטים. רוב מועמדיה של רשימה זו היו בעבר פעילים מרכזיים בתנועת אל-ארד.

השאלה המשפטית שהתעוררה היתה האם יש מקום לפסול את הרשימה. באותה תקופה לא כלל חוק הבחירות הוראה בדבר פסילת רשימה בשל מצעה, מטרותיה או הרכבה. החוק קבע דרישות פורמליות לרישום רשימה חדשה, ומשמולאו דרישות אלה נראה היה שוועדת הבחירות חייבת לאשר את הרשימה. השופט לנדוי הכיר את תנועת אל-ארד מפסק דין קודם, שבו אישר בית המשפט את החלטת רשם האגודות שלא לרשום את התנועה כאגודה.3 הוא הציע לחברי ועדת הבחירות לפסול את רשימת הסוציאליסטים, ונימוקיו מופיעים בהודעה שנשלחה לנציגי הרשימה:

אני מודיע לכם בשם ועדת הבחירות,
שהוחלט לא לאשר את הרשימה הזאת,
מכיוון שהיא התאחדות בלתי חוקית, היות
ויוזמיה שוללים את שלמותה של מדינת
ישראל ועצם קיומה.4

מעניין שההודעה הזאת מתייחסת לשלילת שלמותה של המדינה ולעצם קיומה. אין בה התייחסות מפורשת לצד האידיאולוגי של המדינה, דהיינו להתנגדות להגדרת מדינת ישראל כמדינה יהודית.

על החלטת ועדת הבחירות לפסול את הרשימה הוגש ערעור לבית המשפט העליון. בין שופטי ההרכב שדן בערעור נתגלעו חילוקי דעות חריפים. השופט חיים כהן דגל בגישה משפטית ברורה ומקובלת: אין בחוק הוראה המסמיכה את ועדת הבחירות לפסול רשימה, ובהעדר הוראה כזאת אין בכלל סמכות לפסלה. ואולם הוא נשאר במיעוט.
פסק הדין המעניין, לענייננו, הוא פסק דינו של נשיא בית המשפט דאז, השופט שמעון אגרנט, בו מורגש היטב המתח בין מדינת ישראל כמדינה יהודית לבין מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית.5

בבואו להציג את נימוקיו לפסילת הרשימה, מדבר השופט אגרנט על "נתון קונסטיטוציוני" –

כי לא זו בלבד שישראל הנה מדינה ריבונית, עצמאית, השוחרת חופש ומאופיינת על ידי משטר של שלטון העם, אלא גם שהיא הוקמה "כמדינה יהודית בארץ ישראל", כי האקט של הקמתה נעשה, בראש וראשונה, בתוקף זכותו הטבעית וההיסטורית של העם היהודי לחיות ככל עם ועם עומד ברשות עצמו במדינתו הריבונית.6

השופט אגרנט ממשיך ומסביר כי רשימה שאיננה מקבלת את הנתון הקונסטיטוציוני הזה איננה רשאית להשתתף בבחירות לבית הנבחרים של המדינה. מסקנה זו העמידה את השופט אגרנט בפני דילמה. בפסק דין קודם, בפרשת קול-העם,7 עמד השופט אגרנט על נתון קונסטיטוציוני אחר – שמדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית – והסיק ממנו שזכויות הקשורות קשר הדוק להליך הדמוקרטי, כגון חופש הביטוי, הן חלק משיטת המשפט גם אם לא הוזכרו בחוק כלשהו.

האם הקביעה כי ניתן לפסול רשימה מחמת התנגדות למטרותיה איננה סותרת את העיקרון הדמוקרטי? האם משטר דמוקרטי איננו מניח שניתן להציג הצעה לבוחרים לשינוי אופי המשטר, או לשינוי חוקתה של המדינה? האם יש מקום במשטר דמוקרטי למנוע מן הבוחרים לבחור בדרך אלטרנטיבית? השופט אגרנט היה מודע לקושי שיצרה עמדתו. הוא פתר אותו על ידי הבאת נימוק נוסף לפסילת רשימת אל-ארד: ציטוט מדבריו של השופט ויתקון בפסק דין הקודם שעסק באל-ארד8 לפיהם: "שום משטר חופשי לא ייתן ידו והכרתו לתנועה החותרת תחת אותו משטר עצמו".9

בעוד שבחלק הראשון של פסק הדין קובע השופט אגרנט נתון חוקתי אידיאולוגי – מדינת ישראל היא מדינה יהודית – ומציג את התיזה כי רשימה הדוחה נתון זה איננה רשאית להשתתף בבחירות, בחלק השני הוא מבצע נסיגה, בשל החשש לפגיעה בעיקרון הדמוקרטי.הנימוק לפסילת הרשימה איננו התנגדות רעיונית של מועמדיה למדינה יהודית, כי אם עיקרון מקובל גם במדינות דמוקרטיות לפיו אין לתת יד לחתירה תחת עצם קיום המשטר. ואולם השופט אגרנט אינו מציג לפני הקורא ראיות כלשהן המצביעות על כך שמועמדי רשימת אל-ארד חותרים תחת המשטר הדמוקרטי של מדינת ישראל.10 קשה לראות בהתנגדות רעיונית לאופי המשטר משום חתירה תחת המשטר. נראה, אפוא, שלא היה בדבריו של השופט אגרנט כדי לפתור את הדילמה שעמדה בפניו: שבמדינה דמוקרטית לא מונעים מאזרחיה את האפשרות להציג אידיאולוגיה אלטרנטיבית לפני הבוחר.

פסק הדין בפרשת אל-ארד לא עורר את המערכת הפוליטית לפעולה, שהרי הרוב בבית המשפט העליון אישר את החלטתה של ועדת הבחירות לפסול את רשימת אל-ארד. המשמעות האמיתית של הנתון החוקתי שעליו דיבר השופט אגרנט נשארה עמומה. מי שתרם תרומה מכרעת להוצאת הנושא מן הארון היה דווקא מאיר כהנא.

בשנת 1984 ביקש כהנא להתמודד בבחירות, כאשר הסקרים הראו שיש לו סיכוי לעבור את אחוז החסימה. ועדת הבחירות המרכזית החליטה לפסול את רשימתו על סמך התקדים של אל-ארד. הטענה היתה שאם, על פי תקדים אל-ארד, ניתן לפסול רשימה השוללת את מדינת ישראל כמדינה יהודית, ניתן באותה מידה לפסול רשימה השוללת את האופי הדמוקרטי של המדינה.

בית המשפט העליון סירב לקבל את עמדתה של ועדת הבחירות.11 תוך מתן פירוש מאוד מצמצם לתקדים אל-ארד הוא קבע שתקדים זה חל רק כאשר רשימה דוגלת בחיסולה של המדינה, ונראה שהכוונה היתה למקרה שבו הרשימה תומכת בשימוש בכוח הזרוע כדי לחסל את מדינת ישראל. העמדה הרחבה יותר שהוצגה בפסק דינו של השופט אגרנט נדחתה.

המערכת הפוליטית לא היתה שלמה עם התוצאה בפסק הדין כהנא, שלפיה אין סמכות לפסול רשימות אנטי דמוקרטיות או גזעניות.
בעקבות פסק הדין נתקבל בכנסת תיקון לחוק יסוד: הכנסת. בסעיף 7א, שהוסף לחוק היסוד, נקבעו שלוש עילות לפסילת רשימה בבחירות לכנסת:

1. שלילת מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי;
2. שלילת האופי הדמוקרטי של המדינה;
3. הסתה לגזענות.

העילה הראשונה מעוררת בעיות עקרוניות קשות במישור הדמוקרטי. הרעיון שעליו נשען המשטר הדמוקרטי הוא ריבונות העם, דהיינו ריבונותם של האזרחים החיים במדינה והכפופים לשיפוטה. ואולם העילה הראשונה מזכירה ר' את העם היהודי – שרק כשליש ממנו יושב בציון – ומתעלמת לחלוטין מכך ש-18% מאזרחי מדינת ישראל אינם יהודים.האם מדינת ישראל איננה מדינתם? אם התשובה היא שלילית, כיצד תיקרא המדינה מדינה דמוקרטית? ואם התשובה היא חיובית, למה אין לכך זכר בחוק?

בדיון בכנסת בתיקון לחוק היסוד הועלו הצעות שונות. הצעה אחת היתה להוסיף לעילה הראשונה את המלים "ושל כלל-אזרחיה". הצעה זו והצעות אחרות נדחו.
.........................................................................................................1. אני מצטמצם כאן לתפיסה מינימליסטית של הדרישות הדמוקרטיות. בעניין זה ראו ר. גביזון, "מדינה יהודית ודמוקרטית: זהות פוליטית, אידיאולוגיה ומשפט", עיוני משפט י"ט (תשנ"ה): 631.
2. ראו ע"ב 1/65 ירדור נ. יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, פ"ד יח (3) 365.
3. ראו בג"צ 253/64 ג'ריס נ. הממונה על מחוז חיפה, פ"ד יח (4) 673.
4. ראו פ"ד ירדור, הערה 2 לעיל, בעמ' 369.
5. פסק הדין השלישי ניתן על ידי השופט זיסמן.
6. פסק דין ירדור, עמ' 385.
7. בג"צ 73/53 קול העם נ. שר הפנים, פ"ד ז' 871.
8. ראו פסק דין ג'ריס, הערה 3 לעיל.
9. פסק דין ירדור, הערה 2 לעיל, עמ' 388.
10. בענין זה חשובים דבריו של שופט המיעוט, השופט חיים כהן, שלא נסתרו על ידי חבריו, שלא הובאו לפני ועדת הבחירות ראיות כלשהן המצביעות על סכנה ממשית הצפויה "למדינה, או למוסד ממוסדותיה או לזכות מזכויותיה מהשתתפות רשימת מועמדים זו בבחירות לכנסת". שם, עמ' 381.

ביבליוגרפיה:
כותר: מדינה יהודית ודמוקרטית : בין פרדוקס להרמוניה
מחבר: קרצמר, דוד (פרופ')
תאריך: יולי תמוז תשנ"ח 1998 , גליון 2
שם כתב העת: רבגוני : מסגרת למחשבה ולזהות יהודית בזמננו
בעלי זכויות : מכון ון ליר בירושלים
הוצאה לאור: מכון ון ליר בירושלים
הספרייה הוירטואלית מטח - המרכז לטכנולוגיה חינוכית